DICIONÁRIO DE POLÍTICA
Democracia
I. Na teoria da democracia confluem três tradições históricas. Na teoria contemporânea da democracia confluem três grandes tradições do pensamento político: a) a teoria clássica, divulgada como teoria aristotélica, das três formas de Governo, segundo a qual a democracia, como Governo do povo, de todos os cidadãos, ou seja, de todos aqueles que gozam dos direitos de cidadania, distingue-se da monarquia, como Governo de um só, e da aristocracia, como Governo de poucos; b) a teoria medieval, de origem romana, apoiada na soberania popular, na base da qual há a contraposição de uma concepção ascendente a uma concepção descendente da soberania conforme o poder supremo deriva do povo e se torna representativo ou deriva do príncipe e se transmite por delegação do superior para o inferior; c) a teoria moderna, conhecida como teoria de Maquiavel, nascida com o Estado moderno na forma das grandes monarquias, segundo a qual as formas históricas de Governo são essencialmente duas: a monarquia e a república, e a antiga democracia nada mais é que uma forma de república (a outra é a aristocracia), na qual se origina o intercâmbio característico do período pré-revolucionário entre ideais democráticos e ideais republicanos e o Governo genuinamente popular é chamado, em vez de democracia, de república.
O problema da democracia, das suas características, de sua importância ou desimportância é, como se vê, antigo. Tão antigo quanto a reflexão sobre as coisas da política, tendo sido reproposto e reformulado em todas as épocas. De tal maneira isso é verdade que um exame do debate contemporâneo em torno do conceito e do valor da democracia não pode prescindir de uma referência, ainda que rápida, à tradição.
II. A tradição aristotélica das três formas de governo. Uma das primeiras disputas de que se tem notícia em torno das três formas de Governo é narrada por Heródoto (III, 80-83). Otane, Megabizo e Dario discutem sobre a futura forma de Governo da Pérsia. Enquanto Megabizo defende a aristocracia e Dario a monarquia, Otane toma a defesa do Governo popular, que segundo o antigo uso grego chama de Isonomia, ou igualdade das leis ou igualdade diante da lei, com o argumento que ainda hoje os defensores da democracia têm como fundamental: "Como poderia a monarquia ser coisa perfeita, se lhe é lícito fazer tudo o que deseja sem o dever de prestar contas?" Igualmente clássico é o argumento com o qual o fautor da oligarquia e, em seu encalço, o fautor da monarquia condenam o Governo democrático: "Não há coisa... mais estulta e mais insolente que uma multidão incapaz". Como pode governar bem "aquele que não recebeu instrução nem conheceu nada de bom e de conveniente e desequilibra os negócios públicos intrometendo-se sem discernimento, semelhante a uma torrente caudalosa"?
Das cinco formas de Governo descritas por Platão na República, aristocracia, timocracia, oligarquia, democracia e tirania, só uma delas, a aristocracia, é boa. Da democracia diz-se que "nasce quando os pobres, após haverem conquistado a vitória, matam alguns adversários, mandam outros para o exílio e dividem com os remanescentes, em condições paritárias, o Governo e os cargos públicos, sendo esses determinados, na maioria das vezes, pelo sorteio" (557a), e é caracterizada pela "licença". O mesmo Platão, além disso, reproduz no Político a tradicional tripartição das formas puras e das formas degeneradas e a democracia é aí definida como o "Governo do número" (291d), "Governo de muitos" (302c) e "Governo da multidão" (303a). Distinguindo as formas boas das formas más de Governo com base no critério da legalidade e da ilegalidade, a democracia é, nesse livro, considerada a menos boa das formas boas e a menos má das formas más de Governo: "Sob todo o aspecto é fraca e não traz nem muito benefício nem muito dano, se a compararmos com outras formas, porque nela estão pulverizados os poderes em pequenas frações, entre muitos. Por isso, de todas as formas legais, é essa a mais infeliz, enquanto entre todas as que são contra a lei é a melhor. Se todas forem desenfreadas, é na democracia que há mais vantagem para viver; por outro lado, se todas forem bem organizadas, é nela que há menor vantagem para viver" (303 a e b). Nas Leis, na tripartição clássica entra a bipartição (que depois de Maquiavel nos habituamos a chamar de moderna) entre as duas "matrizes das formas de Governo", que são a monarquia cujo protótipo é o Estado persa e a democracia cujo protótipo é a cidade de Atenas. Ambas são, se bem que por motivos opostos, más; uma por excesso de autoridade e outra, pelo excesso de liberdade. Até na variedade das classificações a democracia, uma vez mais, é objurgada como o regime da "liberdade bem desenfreada" (701b).
Na tipologia aristotélica, que distingue três formas puras e três formas corruptas, conforme o detentor do poder governa no interesse geral ou no interesse próprio, o "Governo da maioria" ou "da multidão", distinto do Governo de um só ou do de poucos, é chamado "politia", enquanto o nome de democracia é atribuído à forma corrupta, sendo a mesma definida como o "Governo de vantagem para o pobre" e contraposta ao "Governo de vantagem para o monarca" (tirano) e ao "Governo de vantagem para os ricos" (oligarquia). A forma de Governo que, na tradição pós-aristotélica, torna-se o Governo do povo ou de todos os cidadãos ou da maioria deles é no tratado aristotélico governo de maioria, somente enquanto Governo de pobres, e é, portanto, Governo de uma parte contra a outra parte, embora da parte geralmente mais numerosa. Da democracia entendida em sentido mais amplo, Aristóteles subdistingue cinco formas: 1) ricos e pobres participam do Governo em condições paritárias. A maioria é popular unicamente porque a classe popular é mais numerosa. 2) Os cargos públicos são distribuídos com base num censo muito baixo. 3) São admitidos aos cargos públicos todos os cidadãos, entre os quais os que foram privados de direitos civis após processo judicial. 4) São admitidos aos cargos públicos todos os cidadãos sem exceção. 5) Quaisquer que sejam os direitos políticos, soberana é a massa e não a lei. Este último caso é o da dominação dos demagogos, ou seja, a verdadeira forma corrupta do Governo popular.
Salvo poucas exceções, a tripartição aristotélica foi acolhida em toda a tradição do pensamento ocidental, pelo menos até Hegel, ao qual chega quase extenuada, e tornou-se um dos lugares-comuns da tratadística política. Para assinalar algumas etapas desse longo percurso, recordamos Marsílio de Pádua (Defensor pacis, I, 8), São Tomás de Aquino (Summa Theologica, I-II, qu. 105, art. 1), Bodin (De la repúblique, II, 1), Hobbes (Decive, cap. VII, Leviathan, cap. XIX), Locke (Segundo tratado sobre o Governo, cap. X), Rousseau (Contrato social, III, 4, 5, 6), Kant (Metafísica dos costumes, Doutrina do direito, §51), Hegel (Linhas fundamentais de filosofia do direito, § 273). Não faltaram algumas variações, entre as quais se destacam três principais: a) a distinção entre formas de Estado e formas de Governo, elaborada por Bodin, com base na distinção entre a titularidade e o exercício da soberania, com o que se pode ter uma monarquia, um Estado em que o poder soberano pertence ao rei, governado democraticamente, pelo fato de as magistraturas serem atribuídas pelo rei a todos indistintamente, ou uma democracia aristocrática, como foi Roma durante um certo período de sua história, ou uma aristocracia democrática, e assim por diante; b) a supressão da distinção entre formas puras e formas corruptas, feita por Hobbes, com base no princípio de que para um poder soberano absoluto não se pode estabelecer nenhum critério para distinguir o uso do abuso de poder, e portanto o Governo bom do Governo mau; c) a degradação, introduzida por Rousseau, das três formas de Governo nos três modos de exercício do poder executivo, ficando firme o princípio de que o poder legislativo, isto é, o poder que caracteriza a soberania pertence ao povo, cuja reunião num corpo político por meio do contrato social Rousseau chama de república, não de democracia (que é apenas uma das formas com que se pode organizar o poder executivo).
III. A tradição romano-medieval da soberania popular. Os juristas medievais elaboraram a teoria da soberania popular, partindo de algumas conhecidas passagens do Digesto, tiradas principalmente de Ulpiano (Democracia, I, 4, 1), em que depois da celebérrima afirmação quod principi placuit, legis habet vigorem, diz-se que o príncipe tem autoridade porque o povo lha deu (utpote cum lege regia, quae de imperio eius lata est, populus ei et in eum omne suum imperium et potestatem conferat), e de Juliano (democracia I, 3, 32), em que, a propósito do costume, como fonte de direito, diz-se que o povo cria o direito não apenas por meio do voto, dando vida às leis, mas também rebus ipsis et factis, dando vida aos costumes. O primeiro passo serviu para demonstrar que, fosse qual fosse o efetivo detentor do poder soberano, a fonte originária desse poder seria sempre o povo e abriu o caminho para a distinção entre a titularidade e o exercício do poder, que teria permitido, no decorrer da longa história do Estado democrático, salvar o princípio democrático não obstante a sua corrupção prática. O segundo passo permitiu verificar que, nas comunidades nas quais o povo transferiu para outros o poder originário de fazer as leis, sempre conservara, apesar de tudo, o poder de criar direito por meio da tradição. Com respeito a esse segundo tema, a tese que fautores e adversários da soberania popular debateram era se o costume tinha ou não força para ab-rogar a lei (como é sabido, os textos de Justiniano sobre esse ponto são contraditórios). Em outras palavras, se o direito derivado diretamente do povo tinha maior força ou menor força que o direito emanado do imperador. Em relação ao primeiro tema, a disputa entre defensores e opositores da soberania popular se concentrou sobre o significado que deve ser dado à passagem do poder do povo ao imperador. Tratava-se, em outras palavras, de estabelecer se essa passagem deveria ser considerada uma transferência definitiva, tanto do exercício como da titularidade (uma translatio imperii, no verdadeiro sentido), ou uma concessão temporária e revogável em princípio, com a conseqüência de que a titularidade do poder teria permanecido no povo e ao príncipe seria confiado apenas o exercício do poder (uma concessio imperii pura e simples). Entre os antigos glosadores e mais conhecidos fautores da tese concessio está Azo, segundo o qual o povo jamais abdicou inteiramente de seu poder. Basta lembrar que, depois de tê-lo transferido, revogou-o em várias ocasiões, afirmando Hugolino, abertamente, que o povo jamais transferiu o poder ao imperador de modo tal que não ficasse algum vestígio junto de si, porque mais do que tudo constituiu o imperador como seu procurador.
Numa das obras fundamentais do pensamento político medieval, certamente a mais rica de esquemas destinados a serem desenvolvidos pelo pensamento político moderno, o Defensor pacis de Marsílio de Pádua, afirma-se e demonstra-se abertamente, com vários argumentos, o princípio de que o poder de fazer leis, em que se apóia o poder soberano, diz respeito unicamente ao povo, ou à sua parte mais poderosa (valentior pars), o qual atribui a outros não mais que o poder executivo, isto é, o poder de governar no âmbito das leis. De um lado, portanto, "o poder efetivo de instituir ou eleger um Governo diz respeito ao legislador ou a todo corpo dos cidadãos, assim como lhe diz respeito o poder de fazer leis... Da mesma forma diz respeito ao legislador o poder de corrigir e até de depor o governante, onde houver vantagem comum para isso" (I, 15, 2). Por outro lado, enquanto a causa prima do Estado é o legislador, o governante (a pars principans) é a causa secundaria ou, segundo outras expressões mais cheias, "é a causa instrumental e executiva", no sentido de que quem governa age pela "autoridade que lhe foi outorgada para tal fim pelo legislador e segundo a forma que esse lhe indicar" (I, 15, 4). Essa teoria, assim já tão bem elaborada por Marsílio, segundo o qual, dos dois poderes fundamentais do Estado – o legislativo e o executivo –, o primeiro enquanto pertença exclusiva do povo é o poder principal, ao passo que o segundo, que o povo delega a outros sob forma de mandato revogável, é poder derivado, é um dos pontos cardeais das teorias políticas dos escritores dos séculos XVII e XVIII. Esses são considerados com razão os pais da democracia moderna. Há, apesar de tudo, entre Locke e Rousseau, uma diferença essencial na maneira de conceber o poder legislativo: para Locke, esse deve ser exercido por representantes, enquanto para Rousseau deve ser assumido diretamente pelos cidadãos.
A doutrina da soberania popular não deve ser confundida com a doutrina contratualista, seja porque a doutrina contratualista nem sempre teve êxitos democráticos (pense-se em Hobbes, para dar um exemplo comum, mas não se esqueça Kant, que é contratualista mas não democrático), seja porque muitas teorias democráticas, sobretudo na medida em que se caminha para a Idade Contemporânea, prescindem completamente da hipótese contratualista. Do mesmo modo que nem todo contratualismo é democrático, assim nem todo democratismo é contratualista. Isso é certo na medida em que o contratualismo representa, em algumas das suas mais conhecidas expressões, um dos grandes filões do pensamento democrático moderno. A teoria da soberania popular e a teoria do contrato social estão estreitamente ligadas, por duas razões, pelo menos: o populus concebido como universitas civium é ele mesmo, na sua origem, o produto de um acordo (o chamado pactum societatis); uma vez constituído o povo, a instituição do Governo, quaisquer que sejam as modalidades da transmissão do poder, total ou parcial, definitivo ou temporário, irrevogável ou revogável, acontece na forma própria de contrato (o chamado pactum subjectionis). Por meio da teoria da soberania popular, a teoria do contratualismo entra de pleno direito na tradição do pensamento democrático moderno e torna-se um dos momentos decisivos para a fundação da teoria moderna da democracia.
IV. A tradição republicana moderna. Malgrado o pensamento grego ter dado preferência à teoria das três formas distintas de Governo, sabe-se que ele não desconhece, como já vimos nas Leis de Platão, a contraposição entre as duas formas opostas da democracia e da monarquia. O desenvolvimento da história romana repropõe ao pensamento político, mais do que o tema da tripartição (que foi talvez representado na teorização da república romana como Governo misto), o tema da contraposição entre reino e república, ou entre república e principado. Nos escritores medievais, a tripartição aristotélica e a bipartição entre reino e república correm muitas vezes de forma paralela: Santo Tomás acolhe juntamente com a tripartição clássica a distinção entre regímen politicum et regimen regale, fundada sobre a distinção entre Governo baseado nas leis e Governo não baseado nas leis.
Certamente foi a meditação da história da república romana, unida às considerações sobre as coisas do próprio tempo, que fez Maquiavel escrever, no início da obra que ele dedicou ao principado, que "todos os Estados, todos os domínios que tiveram e têm império sobre os homens, foram e são ou repúblicas ou principados". Se bem que a república, em sua contraposição à monarquia, não se identifique com a democracia, com o "Governo popular", até porque nas repúblicas democráticas existem repúblicas aristocráticas (para não falar do Governo misto que o próprio Maquiavel vê como um exemplo perfeito na república romana), na noção idealizada da república que de Maquiavel passará por intermédio dos escritores radicais dos séculos XVII e XVIII até à Revolução Francesa, entendida em sua oposição ao governo real, como aquela forma de Governo em que o poder não está concentrado nas mãos de um só, mas é distribuído variadamente por diversos órgãos colegiados, embora, por vezes, contrastando entre si, acham-se constantemente alguns traços que contribuíram para formar a imagem ou pelo menos uma das imagens da democracia moderna, que hoje, cada vez mais freqüentemente, é definida como regime policrático oposto ao regime monocrático. Sobre essa linha, um escritor, que é considerado justamente como um precursor do democratismo moderno, Johannes Althusius, expondo no último capítulo de sua Politica methodice digesta (1603), a diferença entre as várias formas de Governo, distingue-as segundo o summus magistratus por monarchicus ou poliarchicus, usando uma terminologia que se tornará familiar para a ciência política norte-americana com Robert Dahl, o qual no A preface to democratic theory (1956) elabora, de encontro às teorias tradicionais ou que ele considera tradicionais, da democracia madisoniana e populista, a teoria da Polyarchal democracy. Ainda uma vez, se por democracia se entende a forma aristotélica, a república não é democracia; mas no seu caráter peculiar de "Governo livre", de regime antiautocrático, encerra um elemento fundamental da democracia moderna na medida em que por democracia se entende toda a forma de Governo oposta a toda a forma de despotismo.
Não obstante a diferença conceptual, as duas imagens da democracia e da república terminam por sobrepor-se e por confundir-se nos escritores estudados recentemente por Franco Venturi, os quais exaltam, juntamente com as repúblicas antigas, as repúblicas pequenas e livres do tempo, desde a Holanda até Gênova, Veneza, Lucca e Genebra do citoyen virtueux Jean-Jacques. O Oceana de Harrington, que é um dos pontos de referência do republicanismo inglês de Setecentos, é exaltada pelo maior defensor da idéia republicana da Inglaterra, John Toland, como "a mais perfeita forma de Governo popular que jamais existiu". Modelada sob o exemplo das repúblicas antigas e modernas, é, na realidade, uma democracia igualitária, não só formalmente, fundada que é sob a rotação das magistraturas que acontece por meio das eleições livres dos cidadãos, mas também, e substancialmente, porque é regida por uma férrea lei agrária, que prevê a distribuição equitativa de terras de modo que ninguém seja tão poderoso a ponto de poder oprimir o outro. Das três formas de Governo descritas por Montesquieu, república, monarquia e despotismo, a forma republicana de Governo compreende tanto a república democrática como a aristocrática, quase sempre tratadas separadamente. Quando o discurso visa aos princípios de um Governo, ao princípio próprio da república, à virtude, é princípio clássico da democracia e não da aristocracia. E tanto é verdade que, a respeito da aristocracia, Montesquieu foi levado a afirmar que se "a virtude é assim tão necessária no Governo aristocrático", não o é de um modo "absoluto" (I, 3, 4). Não se esqueça que para Saint Just e Robespierre a nova democracia que varrerá, definitivamente, o despotismo ou o reino do terror, será o "reino da virtude". Se a mola do Governo popular, na paz, é a virtude, soam as célebres palavras pronunciadas por Robespierre no Discours sur les principes de la morale politique – a mola do Governo popular na revolução é, a um tempo, a virtude e o terror. Sem a virtude, o terror é funesto; a virtude, sem o terror, é impotente. Mas é sobretudo em Rousseau, grande teórico da democracia moderna, que o ideal republicano e democrático coincidem perfeitamente. No Contrato social confluem, até fundirem-se, a doutrina clássica da soberania popular, a quem compete, por meio da formação de uma vontade geral inalienável, indivisível e infalível, o poder de fazer as leis, e o ideal, não menos clássico mas renovado, na admiração pelas instituições de Genebra, da república, a doutrina contratualista do Estado fundado sobre o consenso e sobre a participação de todos na produção das leis e o ideal igualitário que acompanhou na história, a idéia republicana, levantando-se contra a desigualdade dos regimes monárquicos e despóticos. O Estado, que ele constrói, é uma democracia mas prefere chamá-lo, seguindo a doutrina mais moderna das formas de Governo, de "república". Mais exatamente, retomando a distinção feita por Bodin entre forma de Estado e a forma de Governo, Rousseau enquanto chama república à forma do Estado ou do corpo político, considera a democracia uma das três formas possíveis de Governo de um corpo político, que, enquanto tal, ou é uma república ou não é nem sequer um Estado mas o domínio privado desse ou daquele poderoso que tomou conta dele e o governa mediante a força.
V. Democracia e liberalismo. Ao longo de todo o século XIX, a discussão em torno da democracia se foi desenvolvendo principalmente por meio de um confronto com as doutrinas políticas dominantes no tempo, o liberalismo de um lado e o socialismo do outro.
No que se refere à relação de concepção liberal do Estado, o ponto de partida foi o célebre discurso de Benjamin Constant sobre A liberdade dos antigos comparada com a dos modernos. Para Constant, a liberdade dos modernos, que deve ser promovida e desenvolvida, é a liberdade individual em sua relação com o Estado, aquela liberdade de que são manifestações concretas as liberdades civis e a liberdade política (ainda que não necessariamente estendida a todos os cidadãos) enquanto a liberdade dos antigos, que a expansão das relações tornou impraticável, e até danosa, é a liberdade entendida como participação direta na formação das leis por meio do corpo político cuja máxima expressão está na assembléia dos cidadãos. Identificada a democracia propriamente dita sem outra especificação, com a democracia direta, que era o ideal do próprio Rousseau, foi-se afirmando, por intermédio dos escritores liberais, de Constant e Tocqueville e John Stuart Mill, a idéia de que a única forma de democracia compatível com o Estado liberal, isto é, com o Estado que reconhece e garante alguns direitos fundamentais, como são os direitos de liberdade de pensamento, de religião, de imprensa, de reunião, etc., fosse a democracia representativa ou parlamentar, na qual o dever de fazer leis diz respeito, não a todo o povo reunido em assembléia, mas a um corpo restrito de representantes eleitos por aqueles cidadãos a quem são reconhecidos direitos políticos. Nessa concepção liberal da democracia, a participação do poder político, que sempre foi considerada o elemento caracterizante do regime democrático, é resolvida por meio de uma das muitas liberdades individuais que o cidadão reivindicou e conquistou contra o Estado absoluto. A participação é também redefinida como manifestação daquela liberdade particular que, indo além do direito de exprimir a própria opinião, de reunir-se ou de se associar para influir na política do país, compreende ainda o direito de eleger representantes para o Parlamento e de ser eleito. Mas se essa liberdade é conceptualmente diversa das liberdades civis, enquanto estas últimas são meras faculdades de fazer ou de não fazer, enquanto aquela implica a atribuição de uma capacidade jurídica específica, em que as primeiras são chamadas também de liberdades negativas e a segunda de liberdade positiva, o fato mesmo de a liberdade de participar, ainda que indiretamente, na formação do Governo esteja compreendido na classe das liberdades, mostrar que, na concepção liberal da democracia, o destaque é posto mais sobre o mero fato da participação como acontece na concepção pura da democracia (também chamada participacionista), com a ressalva de que essa participação seja livre, isto é, seja uma expressão e um resultado de todas as outras liberdades. Desse ponto de vista, se é verdade que não se pode chamar, propriamente, liberal, um Estado que não reconheça o princípio democrático da soberania popular, ainda que limitado ao direito de uma parte (mesmo restrita) dos cidadãos darem vida a um corpo representativo, é ainda mais verdadeiro que segundo a concepção liberal do Estado não pode existir democracia senão onde forem reconhecidos alguns direitos fundamentais de liberdade que tornam possível uma participação política guiada por uma determinação da vontade autônoma de cada indivíduo.
Em geral, a linha de desenvolvimento da democracia nos regimes representativos pode figurar-se basicamente em duas direções: a) no alargamento gradual do direito do voto, que inicialmente era restrito a uma exígua parte dos cidadãos com base em critérios fundados sobre o censo, a cultura e o sexo e depois se foi estendendo, dentro de uma evolução constante, gradual e geral, para todos os cidadãos de ambos os sexos que atingiram um certo limite de idade (sufrágio universal); b) na multiplicação dos órgãos representativos (isto é, dos órgãos compostos de representantes eleitos), que num primeiro tempo se limitaram a uma das duas assembléias legislativas, e depois se estenderam, aos poucos, à outra assembléia, aos órgãos do poder local, ou, na passagem da monarquia para a república, ao chefe do Estado. Em uma e em outra direção, o processo de democratização, que consiste no cumprimento cada vez mais pleno do princípio-limite da soberania popular, insere-se na estrutura do Estado liberal entendido como Estado, in primis, de garantias. Em outras palavras, ao longo de todo o curso de um desenvolvimento que chega até nossos dias, o processo de democratização, tal como se desenvolveu nos Estados, que hoje são chamados de democracia liberal, consiste numa transformação mais quantitativa do que qualitativa do regime representativo. Nesse contexto histórico a democracia não se apresenta como alternativa (como seria no projeto de Rousseau rejeitado por Constant) ao regime representativo, mas é o seu complemento; não é uma reviravolta mas uma correção.
VI. Democracia e socialismo. Não é diferente a relação entre democracia e socialismo. Também no que diz respeito ao socialismo, nas suas diferentes versões, o ideal democrático representa um elemento integrante e necessário, mas não constitutivo. Integrante porque uma das metas que se propuseram os teóricos do socialismo foi o reforço da base popular do Estado. Necessário, porque sem esse reforço não seria jamais alcançada aquela profunda transformação da sociedade que os socialistas das diversas correntes sempre tiveram como perspectiva. Por outro lado, o ideal democrático não é constitutivo do socialismo, porque a essência do socialismo sempre foi a idéia da revolução das relações econômicas e não apenas das relações políticas, da emancipação social, como disse Marx, e não apenas da emancipação política do homem. O que muda na doutrina socialista a respeito da doutrina liberal é o modo de entender o processo de democratização do Estado. Na teoria marxista-engelsiana, para falar apenas dessa, o sufrágio universal, que para o liberalismo em seu desenvolvimento histórico é o ponto de chegada do processo de democratização do Estado, constitui apenas o ponto de partida. Além do sufrágio universal, o aprofundamento do processo de democratização da parte das doutrinas socialistas acontece de dois modos: por meio da crítica da democracia apenas representativa e da conseqüente retomada de alguns temas da democracia direta e por meio da solicitação de que a participação popular e também o controle do poder a partir de baixo se estenda dos órgãos de decisão política aos de decisão econômica, de alguns centros do aparelho estatal até a empresa, da sociedade política até a sociedade civil pelo que se vem falando de democracia econômica, industrial ou da forma efetiva de funcionamento dos novos órgãos de controle (chamados "conselhos operários"), colegial, e da passagem do autogoverno para a autogestão.
Nas efêmeras instituições criadas pelo povo parisiense por ocasião da Comuna de Paris, Marx, como é conhecido, achou que podia colher alguns elementos de uma nova forma de democracia que chamou "autogoverno dos produtores". As características distintivas dessa nova forma de Estado no que diz respeito ao regime representativo são principalmente quatro: a) enquanto o regime representativo se funda sobre a distinção entre poder executivo e poder legislativo, o novo Estado da Comuna deve ser "não um órgão parlamentar, mas de trabalho, executivo e legislativo, ao mesmo tempo"; b) enquanto o regime parlamentar inserido no tronco dos velhos Estados absolutistas deixou sobreviver consigo órgãos não representativos e relativamente autônomos, os quais, desenvolvidos anteriormente na instituição parlamentar, continuam a fazer parte essencial do aparelho estatal, como o exército, a magistratura e a burocracia, a Comuna estende o sistema eleitoral a todas as partes do Estado; c) enquanto a representação nacional característica do sistema representativo é inteiramente distinta da proibição de mandato autoritário, cuja conseqüência é a irrevogabilidade do cargo durante toda a duração da legislatura, a Comuna "é composta de conselheiros municipais eleitos por sufrágio universal nas diversas circunscrições de Paris, responsáveis e revogáveis em qualquer momento; d) enquanto o sistema parlamentar não conseguiu destruir a centralização política e administrativa dos velhos Estados, antes, pelo contrário, o confirmou por meio da instituição de um parlamento nacional, o novo Estado deveria ter descentralizado, ao máximo, as próprias funções nas "comunas rurais" que teriam enviado seus representantes a uma assembléia nacional à qual seriam deixadas algumas "poucas mas importantes funções... cumpridas por funcionários comunais".
Colhendo sua inspiração nas reflexões de Marx sobre a Comuna, Lenin, em Estado e revolução e nos escritos e discursos do período revolucionário enunciou as diretrizes e as bases da nova democracia dos conselhos que fizeram o centro do debate entre os principais teóricos do socialismo na década de 1920, desde Gramsci até Rosa Luxemburg, desde Max Adler até Korsch, para terminar em Anton Pannekoek, cuja obra Organização revolucionária e conselhos operários é de 1940. O que caracteriza a democracia dos conselhos em relação à democracia parlamentar é o reconhecimento de que na sociedade capitalista houve um deslocamento dos centros de poder dos órgãos tradicionais do Estado para a grande empresa, e, portanto, o controle que o cidadão está em grau de exercer por meio dos canais tradicionais da democracia política não é suficiente para impedir os abusos de poder cuja abolição é o escopo final da democracia. O novo tipo de controle não pode acontecer senão nos próprios lugares da produção e é exercido não pelo cidadão abstrato da democracia formal, mas pelo cidadão trabalhador por meio dos conselhos de fábrica. O conselho de fábrica torna-se, assim, o germe de um novo tipo de Estado, que é o Estado ou a comunidade dos trabalhadores em contraposição ao Estado dos cidadãos; por meio de uma expansão desse tipo de órgão em todos os lugares da sociedade em que há decisões importantes a tomar. O sistema estatal, em seu complexo, será uma federação de conselhos unificados mediante o reagrupamento ascendente, partindo deles até aos vários níveis territoriais e administrativos.
VII. Democracia e elitismo. A crítica que de um lado o liberalismo faz à democracia direta, e a crítica que, de outro lado, o socialismo move à democracia representativa, são conscientemente inspiradas em certos pressupostos ideológicos relacionados com diversas orientações ligadas aos valores últimos. No fim do século XIX, contra a democracia, entendida exatamente em seu sentido tradicional de doutrina da soberania popular, formulou-se uma crítica que pretendeu, ao contrário, fundar-se exclusivamente sobre a observação dos fatos: uma crítica não ideológica, mas científica, pelo menos na temática, da parte dos teóricos das minorias governamentais, ou como serão chamados mais tarde, com um nome que fará fortuna, da parte de elites como Ludwig Gumplowicz, Gaetano Mosca e Vilfredo Pareto. Segundo esses escritores, a soberania popular é um ideal-limite e jamais correspondeu ou poderá corresponder a uma realidade de fato, porque em qualquer regime político, qualquer que seja a "fórmula política" sob a qual os governantes e seus ideólogos o representem, é sempre uma minoria de pessoas que Mosca chama de "classe política", aquela que detém o poder efetivo. Com essa teoria se conclui a longa e afortunada história das três formas de Governo, que, como se viu, está na origem da história do conceito de democracia desde o momento em que, em toda a sociedade, de todos os tempos e em todos os níveis de civilização, o poder está nas mãos de uma minoria, não existe outra forma de Governo senão a oligárquica. O que não implica que todos os regimes sejam iguais, mas simplesmente que se uma diferença pode ser destacada, ela não pode depender de um critério extrínseco como o do número de governantes (um, poucos, muitos), mas dos vários modos com que uma classe política se forma, reproduz-se, renova-se, organiza e exerce o poder. Mosca distinguiu, a respeito do modo com que se formam as classes políticas, as que transmitem o poder hereditariamente e as que se alimentam das classes inferiores; a respeito do modo como exercem o poder, aquelas que o exercem sem controle e aquelas controladas a partir de baixo; nesse sentido, contrapôs, no primeiro caso, democracia e aristocracia; no segundo, democracia e autocracia, identificando pelo menos dois tipos de regimes que, embora tenham uma classe política dominante, podem dizer-se democráticos de bom direito. Nessa linha, a teoria das elites recupera muito do que de realístico e não do que meramente ideológico contém a doutrina tradicional da democracia e tem, por conseqüência, não tanto a negação de existência de regimes democráticos, mas mais uma redefinição que terminou por se tornar preponderante na hodierna ciência política de democracia. Em Capitalismo, Socialismo e democracia (1942) Joseph Schumpeter contrapõe à doutrina clássica da democracia, segundo a qual a democracia consiste na realização do bem comum por meio da vontade geral que exprime uma vontade do povo ainda não perfeitamente identificada, uma doutrina diversa da democracia que leva em conta o resultado considerado realisticamente inexpugnável pela teoria das elites. Segundo Schumpeter, existe democracia onde há vários grupos em concorrência pela conquista do poder por meio de uma luta que tem por objeto o voto popular. Uma definição desse tipo leva em conta a importância primária, não desprezível, da liderança em qualquer formação política e ao mesmo tempo permite distinguir um regime do outro na base do modo como as diferentes lideranças disputam o poder, especificando, na democracia, aquela forma de regime em que a contenda pela conquista do poder é resolvida em favor de quem consegue obter, numa disputa livre, o maior número de votos.
Alargando e precisando essa temática, uma redefinição de democracia que quisesse levar em conta a ineliminável presença de mais classes políticas em concorrência entre si deveria compreender, pelo menos, o exame de três pontos: recrutamento, extensão e fonte do poder da classe política. Quanto ao recrutamento, uma classe política pode chamar-se democrática quando seu pessoal é escolhido por meio de uma competição eleitoral livre e não por meio de transmissão hereditária ou de cooptação. Quanto à extensão, ocorre quando o pessoal de uma classe política é tão numeroso que se divide, de maneira estável, em classe política de Governo e classe política de oposição e consegue cobrir a área do Governo central e do Governo local em suas diversas articulações e não é, por outra parte, constituído de um grupo tão pequeno e fechado que dirige um país inteiro por meio de comissários ou funcionários dependentes. Quanto à fonte de poder, ocorre quando o poder é exercido por uma classe política representativa, com base numa delegação periodicamente renovável e fundada sobre uma declaração de confiança, e no âmbito de regras estabelecidas (constituição) e não em virtude de dotes carismáticos do chefe ou como conseqüência da tomada violenta do poder (golpe de Estado, revolta militar, revolução, etc.).
VIII. O significado formal de democracia. Considerando, de um lado, o modo como doutrinas opostas a respeito dos valores fundamentais, doutrinas liberais e doutrinas socialistas consideraram a democracia não incompatível com os próprios princípios e até como uma parte integrante do próprio credo, é perfeitamente correto falar de liberalismo democrático e de socialismo democrático, e é crível que um liberalismo sem democracia não seria considerado hoje um "verdadeiro" liberalismo e um socialismo sem democracia, um "verdadeiro" socialismo. Por outro lado, o modo como uma doutrina inicialmente hostil à democracia, como a teoria das elites, foi-se conciliando com ela, pode-se concluir que por democracia se foi entendendo um método ou um conjunto de regras de procedimento para a constituição de Governo e para a formação das decisões políticas (ou seja, das decisões que abrangem a toda a comunidade) mais do que uma determinada ideologia. A democracia é compatível, de um lado, com doutrinas de diverso conteúdo ideológico, e, de outro lado, com uma teoria, que em algumas de suas expressões e certamente em sua motivação inicial teve um conteúdo nitidamente antidemocrático, precisamente porque veio sempre assumindo um significado essencialmente comportamental e não substancial mesmo que a aceitação dessas regras e não de outras pressuponha uma orientação favorável para certos valores, normalmente considerados característicos do ideal democrático, como o da solução pacífica dos conflitos sociais, da eliminação da violência institucional no limite do possível, do freqüente revezamento da classe política, da tolerância e assim por diante.
Na teoria política contemporânea, mais em prevalência nos países de tradição democrático-liberal, as definições de democracia tendem a resolver-se e a esgotar-se num elenco mais ou menos amplo, segundo os autores, de regras de jogo, ou, como também se diz, de "procedimentos universais". Entre essas: 1) o órgão político máximo, a quem é assinalada a função legislativa, deve ser composto de membros direta ou indiretamente eleitos pelo povo, em eleições de primeiro ou de segundo grau; 2) junto do supremo órgão legislativo deverá haver outras instituições com dirigentes eleitos, como os órgãos da administração local ou o chefe de Estado (tal como acontece nas repúblicas); 3) todos os cidadãos que tenham atingido a maioridade, sem distinção de raça, de religião, de censo e possivelmente de sexo, devem ser eleitores; 4) todos os eleitores devem ter voto igual; 5) todos os eleitores devem ser livres em votar segundo a própria opinião formada o mais livremente possível, isto é, numa disputa livre de partidos políticos que lutam pela formação de uma representação nacional; 6) devem ser livres também no sentido de que devem ser postos em condição de ter reais alternativas (o que exclui como democrática qualquer eleição de lista única ou bloqueada); 7) tanto para as eleições dos representantes como para as decisões do órgão político supremo vale o princípio da maioria numérica, se bem que podem ser estabelecidas várias formas de maioria segundo critérios de oportunidade não definidos de uma vez para sempre; 8) nenhuma decisão tomada por maioria deve limitar os direitos da minoria, de um modo especial o direito de tornar-se maioria, em paridade de condições; 9) o órgão do Governo deve gozar da confiança do Parlamento ou do chefe do poder executivo, por sua vez, eleito pelo povo.
Como se vê, todas essas regras estabelecem como se deve chegar à decisão política e não o que decidir. Do ponto de vista do que decidir, o conjunto de regras do jogo democrático não estabelece nada, salvo a exclusão das decisões que de qualquer modo contribuiriam para tornar vãs uma ou mais regras do jogo. Além disso, como para todas as regras, também para as regras do jogo democrático se deve ter em conta a possível diferença entre a enunciação do conteúdo e o modo como são aplicadas. Certamente nenhum regime histórico jamais observou inteiramente o ditado de todas essas regras; e por isso é lícito falar de regimes mais ou menos democráticos. Não é possível estabelecer quantas regras devem ser observadas para que um regime se possa dizer democrático. Pode afirmar-se somente que um regime que não observa nenhuma não é certamente um regime democrático, pelo menos até que se tenha definido o significado comportamental de democracia.
IX. Algumas tipologias dos regimes democráticos. No âmbito dessa noção de democracia e, portanto, no terreno firme dessas regras, é costume distinguir várias espécies de regimes democráticos. A multiplicidade das tipologias depende da variedade dos critérios adotados para a classificação das diversas formas de democracia. Apresentaremos a lista de algumas, tomando por base a profundidade do nível de estrutura social global em que elas se integram.
A um nível mais superficial se coloca a distinção fundada sobre o critério jurídico-institucional entre regime presidencial e regime parlamentar. A diferença entre os dois regimes está na relação distinta entre legislativo e executivo. Enquanto no regime parlamentar, a democraticidade do executivo depende do fato de ele ser uma emanação do legislativo, o qual, por sua vez, baseia-se no voto popular, no regime presidencial, o chefe do executivo é eleito diretamente pelo povo. Em conseqüência disso ele presta contas de sua ação não ao Parlamento mas aos eleitores que podem sancionar sua conduta política lhe negando a reeleição.
Ao nível imediatamente inferior se encontra a tipologia que leva em consideração o sistema dos partidos, o qual apresenta duas variantes. Com base no número dos partidos (isto é, com base no critério numérico que caracteriza a tipologia aristotélica), distinguem-se sistemas bipartidários e sistemas multipartidários (o sistema unipartidário, pelo menos em suas formas mais rígidas, não pode ser incluído entre as formas democráticas de Governo). Com base no modo com que os partidos se dispõem uns para ou contra os outros no sistema, isto é, com base nos chamados pólos de atração ou de repulsa dos diversos partidos, distinguem-se regimes bipolares, em que os vários partidos se agregam em torno dos dois pólos do Governo e da oposição, e multipolares, em que os vários partidos se dispõem voltados para o centro e para as duas oposições, uma de direita e outra de esquerda. Deve advertir-se que também, nesse caso, um sistema monopolar, no qual não existe uma oposição reconhecida, não pode ser considerado entre as formas democráticas de Governo. A segunda variante, introduzida por Giovanni Sartori oferece, em relação à anterior, pelo menos, duas vantagens: a) permite levar em conta alianças de partidos com a conseqüência de que um sistema multipartidário pode ser bipolar e, portanto, pode ter as mesmas características de um sistema bipartidário; b) permite uma ulterior distinção entre sistemas polarizados e sistemas não polarizados no caso de haver nas duas extremidades franjas que tendam à ruptura do sistema (partidos anti-sistema). Daí deriva a distinção ulterior entre multipartidarismo extremo e multipartidarismo moderado. Tendo em conta, além do sistema dos partidos, também o sistema da cultura política, Arend Lijphart distinguiu os regimes democráticos com base na maior ou na menor fragmentação da cultura política em centrífugos e centrípetos (distinção que corresponde, grosso modo, à precedente entre regimes polarizados e não polarizados). Introduzindo, em seguida, um segundo critério fundado sob a observação de que o comportamento das elites pode estar mais inclinado para as coligações (coalescent) ou se tornar mais competitivo, e combinando-o com o precedente, especificou outros dois tipos de democracia que chamou de "democracia consociativa" (consotiational) e "democracia despolitizada", segundo o comportamento não competitivo das elites se junte a uma cultura fragmentada ou homogênea. A democracia consociativa tem seus maiores exemplos na Áustria, Suíça, Holanda e Bélgica e foi chamada, tendo em vista especialmente o caso suíço, de concordante (concordant democracy, Konkordanz demokratie) e definida como o tipo de democracia em que acontecem entendimentos de cúpula entre líderes de subculturas rivais para a formação de um Governo estável.
Descendo a um nível ainda mais profundo, que é o nível das estruturas da sociedade inferior, Gabriel Almond distinguiu três tipos de democracia: a) democracia de alta autonomia dos subsistemas (Inglaterra e Estados Unidos), entendendo-se por subsistemas os partidos, os sindicatos e os grupos de pressão, em geral; b) democracia de autonomia limitada dos subsistemas (França da III República, Itália depois da Segunda Guerra Mundial e Alemanha de Weimar); c) democracia de baixa autonomia dos subsistemas (México). Modelos ideais mais do que tipos históricos são as três formas de democracia analisadas por Robert Dahl no seu livro A preface to democratic theory (1956): a democracia madisoniana que consiste sobretudo nos mecanismos de freio do poder e coincide com o ideal constitucional do Estado limitado pelo direito ou pelo Governo da lei contra o Governo dos homens (no qual sempre se manifesta historicamente a tirania); a democracia populista, cujo princípio fundamental é a soberania da maioria; a democracia poliárquica que busca as condições da ordem democrática não em expedientes de caráter constitucional, mas em pré-requisitos sociais, isto é, no funcionamento de algumas regras fundamentais que permitem e garantem a livre expressão do voto, a prevalência das decisões mais votadas, o controle das decisões por parte dos eleitores, etc.
X. Democracia formal e democracia substancial. Juntamente com a noção comportamental de democracia, que prevalece na teoria política ocidental e no âmbito da "political science", foi-se difundindo, na linguagem política contemporânea, um outro significado de democracia que compreende formas de regime político como as dos países socialistas ou dos países do Terceiro Mundo, especialmente, dos países africanos, onde não vigoram ou não são respeitadas mesmo quando vigoram algumas ou todas as regras que fazem que sejam democráticos, já depois de longa tradição, os regimes liberal-democráticos e os regimes social-democráticos. Para evitar a confusão entre dois significados tão diversos do mesmo termo prevaleceu o uso de se especificar o conceito genérico de democracia como um atributo qualificante e, assim, chama-se de "formal" a primeira e de "substancial" a segunda. Chama-se formal à primeira porque é caracterizada pelos chamados "comportamentos universais" (universali procedurali), mediante o emprego dos quais podem ser tomadas decisões de conteúdo diverso (como mostra a co-presença de regimes liberais e democráticos ao lado dos regimes socialistas e democráticos). Chama-se substancial à segunda porque faz referência prevalentemente a certos conteúdos inspirados em ideais característicos da tradição do pensamento democrático, com relevo para o igualitarismo. Segundo uma velha fórmula que considera a democracia como Governo do povo para o povo, a democracia formal é mais um Governo do povo; a substancial é mais um Governo para o povo. Como a democracia formal pode favorecer uma minoria restrita de detentores do poder econômico e, portanto, não ser um poder para o povo, embora seja um Governo do povo, assim uma ditadura política pode favorecer em períodos de transformação revolucionária, quando não existem condições para o exercício de uma democracia formal, a classe mais numerosa dos cidadãos, e ser, portanto, um Governo para o povo, embora não seja um Governo do povo. Também foi observado (Macpherson) que o conceito de democracia atribuído aos Estados socialistas e aos Estados do Terceiro Mundo espelha mais fielmente o significado aristotélico antigo de democracia. Segundo esse conceito, a democracia é o Governo dos pobres contra os ricos, isto é, é um Estado de classe, e tratando-se da classe dos pobres, é o Governo da classe mais numerosa ou da maioria (e é essa a razão pela qual a democracia foi mais execrada do que exaltada no decurso dos séculos).
Para quem como Macpherson defende o fato de o discurso em torno da democracia não se resolver em definir e redefinir uma palavra que pelo seu significado eulógico é referida a coisas diferentes, o negócio deve ser determinado em torno de um conceito geral de democracia dividido em species. Uma dessas espécies seria a democracia liberal; a outra, a democracia dos países socialistas e assim por diante. Por outro lado, porém, fica a dificuldade de achar o que é que essas duas espécies têm de comum. A resposta extremamente genérica que esse autor foi constrangido a dar, segundo o qual as três espécies de democracia têm em comum o escopo último, que é o de "prover as condições para o pleno e livre desenvolvimento das capacidades humanas essenciais de todos os membros da sociedade" (p. 37), mostra a inutilidade da tentativa. Para não nos perdermos em discussões inconcludentes é necessário reconhecer que nas duas expressões "democracia formal" e "democracia substancial", o termo democracia tem dois significados nitidamente distintos. A primeira indica um certo número de meios que são precisamente as regras de comportamento anteriormente descritas independentemente da consideração dos fins. A segunda indica um certo conjunto de fins, entre os quais sobressai o fim da igualdade jurídica, social e econômica, independentemente dos meios adotados para os alcançar. Uma vez que na longa história da teoria democrática se entrecruzam motivos de métodos e motivos ideais, que se encontram perfeitamente fundidos na teoria de Rousseau segundo a qual o ideal igualitário que a inspira (democracia como valor) se realiza somente na formação da vontade geral (democracia como método), ambos os significados de democracia são legítimos historicamente. Mas a legitimidade histórica do seu uso não autoriza nenhuma ilação sobre a eventualidade de terem um elemento conotativo comum. Dessa falta de um elemento conotativo comum é prova a esterilidade do debate entre fautores das democracias liberais e fautores das democracias populares sobre a maior ou a menor democraticidade dos respectivos regimes. Os dois tipos de regime são democráticos segundo o significado de democracia escolhido pelo defensor e não é democrático segundo o significado escolhido pelo adversário. O único ponto sobre o qual uns e outros poderiam convir é que a democracia perfeita – que até agora não foi realizada em nenhuma parte do mundo, sendo utópica, portanto – deveria ser simultaneamente formal e substancial.
Democracia
I. Na teoria da democracia confluem três tradições históricas. Na teoria contemporânea da democracia confluem três grandes tradições do pensamento político: a) a teoria clássica, divulgada como teoria aristotélica, das três formas de Governo, segundo a qual a democracia, como Governo do povo, de todos os cidadãos, ou seja, de todos aqueles que gozam dos direitos de cidadania, distingue-se da monarquia, como Governo de um só, e da aristocracia, como Governo de poucos; b) a teoria medieval, de origem romana, apoiada na soberania popular, na base da qual há a contraposição de uma concepção ascendente a uma concepção descendente da soberania conforme o poder supremo deriva do povo e se torna representativo ou deriva do príncipe e se transmite por delegação do superior para o inferior; c) a teoria moderna, conhecida como teoria de Maquiavel, nascida com o Estado moderno na forma das grandes monarquias, segundo a qual as formas históricas de Governo são essencialmente duas: a monarquia e a república, e a antiga democracia nada mais é que uma forma de república (a outra é a aristocracia), na qual se origina o intercâmbio característico do período pré-revolucionário entre ideais democráticos e ideais republicanos e o Governo genuinamente popular é chamado, em vez de democracia, de república.
O problema da democracia, das suas características, de sua importância ou desimportância é, como se vê, antigo. Tão antigo quanto a reflexão sobre as coisas da política, tendo sido reproposto e reformulado em todas as épocas. De tal maneira isso é verdade que um exame do debate contemporâneo em torno do conceito e do valor da democracia não pode prescindir de uma referência, ainda que rápida, à tradição.
II. A tradição aristotélica das três formas de governo. Uma das primeiras disputas de que se tem notícia em torno das três formas de Governo é narrada por Heródoto (III, 80-83). Otane, Megabizo e Dario discutem sobre a futura forma de Governo da Pérsia. Enquanto Megabizo defende a aristocracia e Dario a monarquia, Otane toma a defesa do Governo popular, que segundo o antigo uso grego chama de Isonomia, ou igualdade das leis ou igualdade diante da lei, com o argumento que ainda hoje os defensores da democracia têm como fundamental: "Como poderia a monarquia ser coisa perfeita, se lhe é lícito fazer tudo o que deseja sem o dever de prestar contas?" Igualmente clássico é o argumento com o qual o fautor da oligarquia e, em seu encalço, o fautor da monarquia condenam o Governo democrático: "Não há coisa... mais estulta e mais insolente que uma multidão incapaz". Como pode governar bem "aquele que não recebeu instrução nem conheceu nada de bom e de conveniente e desequilibra os negócios públicos intrometendo-se sem discernimento, semelhante a uma torrente caudalosa"?
Das cinco formas de Governo descritas por Platão na República, aristocracia, timocracia, oligarquia, democracia e tirania, só uma delas, a aristocracia, é boa. Da democracia diz-se que "nasce quando os pobres, após haverem conquistado a vitória, matam alguns adversários, mandam outros para o exílio e dividem com os remanescentes, em condições paritárias, o Governo e os cargos públicos, sendo esses determinados, na maioria das vezes, pelo sorteio" (557a), e é caracterizada pela "licença". O mesmo Platão, além disso, reproduz no Político a tradicional tripartição das formas puras e das formas degeneradas e a democracia é aí definida como o "Governo do número" (291d), "Governo de muitos" (302c) e "Governo da multidão" (303a). Distinguindo as formas boas das formas más de Governo com base no critério da legalidade e da ilegalidade, a democracia é, nesse livro, considerada a menos boa das formas boas e a menos má das formas más de Governo: "Sob todo o aspecto é fraca e não traz nem muito benefício nem muito dano, se a compararmos com outras formas, porque nela estão pulverizados os poderes em pequenas frações, entre muitos. Por isso, de todas as formas legais, é essa a mais infeliz, enquanto entre todas as que são contra a lei é a melhor. Se todas forem desenfreadas, é na democracia que há mais vantagem para viver; por outro lado, se todas forem bem organizadas, é nela que há menor vantagem para viver" (303 a e b). Nas Leis, na tripartição clássica entra a bipartição (que depois de Maquiavel nos habituamos a chamar de moderna) entre as duas "matrizes das formas de Governo", que são a monarquia cujo protótipo é o Estado persa e a democracia cujo protótipo é a cidade de Atenas. Ambas são, se bem que por motivos opostos, más; uma por excesso de autoridade e outra, pelo excesso de liberdade. Até na variedade das classificações a democracia, uma vez mais, é objurgada como o regime da "liberdade bem desenfreada" (701b).
Na tipologia aristotélica, que distingue três formas puras e três formas corruptas, conforme o detentor do poder governa no interesse geral ou no interesse próprio, o "Governo da maioria" ou "da multidão", distinto do Governo de um só ou do de poucos, é chamado "politia", enquanto o nome de democracia é atribuído à forma corrupta, sendo a mesma definida como o "Governo de vantagem para o pobre" e contraposta ao "Governo de vantagem para o monarca" (tirano) e ao "Governo de vantagem para os ricos" (oligarquia). A forma de Governo que, na tradição pós-aristotélica, torna-se o Governo do povo ou de todos os cidadãos ou da maioria deles é no tratado aristotélico governo de maioria, somente enquanto Governo de pobres, e é, portanto, Governo de uma parte contra a outra parte, embora da parte geralmente mais numerosa. Da democracia entendida em sentido mais amplo, Aristóteles subdistingue cinco formas: 1) ricos e pobres participam do Governo em condições paritárias. A maioria é popular unicamente porque a classe popular é mais numerosa. 2) Os cargos públicos são distribuídos com base num censo muito baixo. 3) São admitidos aos cargos públicos todos os cidadãos, entre os quais os que foram privados de direitos civis após processo judicial. 4) São admitidos aos cargos públicos todos os cidadãos sem exceção. 5) Quaisquer que sejam os direitos políticos, soberana é a massa e não a lei. Este último caso é o da dominação dos demagogos, ou seja, a verdadeira forma corrupta do Governo popular.
Salvo poucas exceções, a tripartição aristotélica foi acolhida em toda a tradição do pensamento ocidental, pelo menos até Hegel, ao qual chega quase extenuada, e tornou-se um dos lugares-comuns da tratadística política. Para assinalar algumas etapas desse longo percurso, recordamos Marsílio de Pádua (Defensor pacis, I, 8), São Tomás de Aquino (Summa Theologica, I-II, qu. 105, art. 1), Bodin (De la repúblique, II, 1), Hobbes (Decive, cap. VII, Leviathan, cap. XIX), Locke (Segundo tratado sobre o Governo, cap. X), Rousseau (Contrato social, III, 4, 5, 6), Kant (Metafísica dos costumes, Doutrina do direito, §51), Hegel (Linhas fundamentais de filosofia do direito, § 273). Não faltaram algumas variações, entre as quais se destacam três principais: a) a distinção entre formas de Estado e formas de Governo, elaborada por Bodin, com base na distinção entre a titularidade e o exercício da soberania, com o que se pode ter uma monarquia, um Estado em que o poder soberano pertence ao rei, governado democraticamente, pelo fato de as magistraturas serem atribuídas pelo rei a todos indistintamente, ou uma democracia aristocrática, como foi Roma durante um certo período de sua história, ou uma aristocracia democrática, e assim por diante; b) a supressão da distinção entre formas puras e formas corruptas, feita por Hobbes, com base no princípio de que para um poder soberano absoluto não se pode estabelecer nenhum critério para distinguir o uso do abuso de poder, e portanto o Governo bom do Governo mau; c) a degradação, introduzida por Rousseau, das três formas de Governo nos três modos de exercício do poder executivo, ficando firme o princípio de que o poder legislativo, isto é, o poder que caracteriza a soberania pertence ao povo, cuja reunião num corpo político por meio do contrato social Rousseau chama de república, não de democracia (que é apenas uma das formas com que se pode organizar o poder executivo).
III. A tradição romano-medieval da soberania popular. Os juristas medievais elaboraram a teoria da soberania popular, partindo de algumas conhecidas passagens do Digesto, tiradas principalmente de Ulpiano (Democracia, I, 4, 1), em que depois da celebérrima afirmação quod principi placuit, legis habet vigorem, diz-se que o príncipe tem autoridade porque o povo lha deu (utpote cum lege regia, quae de imperio eius lata est, populus ei et in eum omne suum imperium et potestatem conferat), e de Juliano (democracia I, 3, 32), em que, a propósito do costume, como fonte de direito, diz-se que o povo cria o direito não apenas por meio do voto, dando vida às leis, mas também rebus ipsis et factis, dando vida aos costumes. O primeiro passo serviu para demonstrar que, fosse qual fosse o efetivo detentor do poder soberano, a fonte originária desse poder seria sempre o povo e abriu o caminho para a distinção entre a titularidade e o exercício do poder, que teria permitido, no decorrer da longa história do Estado democrático, salvar o princípio democrático não obstante a sua corrupção prática. O segundo passo permitiu verificar que, nas comunidades nas quais o povo transferiu para outros o poder originário de fazer as leis, sempre conservara, apesar de tudo, o poder de criar direito por meio da tradição. Com respeito a esse segundo tema, a tese que fautores e adversários da soberania popular debateram era se o costume tinha ou não força para ab-rogar a lei (como é sabido, os textos de Justiniano sobre esse ponto são contraditórios). Em outras palavras, se o direito derivado diretamente do povo tinha maior força ou menor força que o direito emanado do imperador. Em relação ao primeiro tema, a disputa entre defensores e opositores da soberania popular se concentrou sobre o significado que deve ser dado à passagem do poder do povo ao imperador. Tratava-se, em outras palavras, de estabelecer se essa passagem deveria ser considerada uma transferência definitiva, tanto do exercício como da titularidade (uma translatio imperii, no verdadeiro sentido), ou uma concessão temporária e revogável em princípio, com a conseqüência de que a titularidade do poder teria permanecido no povo e ao príncipe seria confiado apenas o exercício do poder (uma concessio imperii pura e simples). Entre os antigos glosadores e mais conhecidos fautores da tese concessio está Azo, segundo o qual o povo jamais abdicou inteiramente de seu poder. Basta lembrar que, depois de tê-lo transferido, revogou-o em várias ocasiões, afirmando Hugolino, abertamente, que o povo jamais transferiu o poder ao imperador de modo tal que não ficasse algum vestígio junto de si, porque mais do que tudo constituiu o imperador como seu procurador.
Numa das obras fundamentais do pensamento político medieval, certamente a mais rica de esquemas destinados a serem desenvolvidos pelo pensamento político moderno, o Defensor pacis de Marsílio de Pádua, afirma-se e demonstra-se abertamente, com vários argumentos, o princípio de que o poder de fazer leis, em que se apóia o poder soberano, diz respeito unicamente ao povo, ou à sua parte mais poderosa (valentior pars), o qual atribui a outros não mais que o poder executivo, isto é, o poder de governar no âmbito das leis. De um lado, portanto, "o poder efetivo de instituir ou eleger um Governo diz respeito ao legislador ou a todo corpo dos cidadãos, assim como lhe diz respeito o poder de fazer leis... Da mesma forma diz respeito ao legislador o poder de corrigir e até de depor o governante, onde houver vantagem comum para isso" (I, 15, 2). Por outro lado, enquanto a causa prima do Estado é o legislador, o governante (a pars principans) é a causa secundaria ou, segundo outras expressões mais cheias, "é a causa instrumental e executiva", no sentido de que quem governa age pela "autoridade que lhe foi outorgada para tal fim pelo legislador e segundo a forma que esse lhe indicar" (I, 15, 4). Essa teoria, assim já tão bem elaborada por Marsílio, segundo o qual, dos dois poderes fundamentais do Estado – o legislativo e o executivo –, o primeiro enquanto pertença exclusiva do povo é o poder principal, ao passo que o segundo, que o povo delega a outros sob forma de mandato revogável, é poder derivado, é um dos pontos cardeais das teorias políticas dos escritores dos séculos XVII e XVIII. Esses são considerados com razão os pais da democracia moderna. Há, apesar de tudo, entre Locke e Rousseau, uma diferença essencial na maneira de conceber o poder legislativo: para Locke, esse deve ser exercido por representantes, enquanto para Rousseau deve ser assumido diretamente pelos cidadãos.
A doutrina da soberania popular não deve ser confundida com a doutrina contratualista, seja porque a doutrina contratualista nem sempre teve êxitos democráticos (pense-se em Hobbes, para dar um exemplo comum, mas não se esqueça Kant, que é contratualista mas não democrático), seja porque muitas teorias democráticas, sobretudo na medida em que se caminha para a Idade Contemporânea, prescindem completamente da hipótese contratualista. Do mesmo modo que nem todo contratualismo é democrático, assim nem todo democratismo é contratualista. Isso é certo na medida em que o contratualismo representa, em algumas das suas mais conhecidas expressões, um dos grandes filões do pensamento democrático moderno. A teoria da soberania popular e a teoria do contrato social estão estreitamente ligadas, por duas razões, pelo menos: o populus concebido como universitas civium é ele mesmo, na sua origem, o produto de um acordo (o chamado pactum societatis); uma vez constituído o povo, a instituição do Governo, quaisquer que sejam as modalidades da transmissão do poder, total ou parcial, definitivo ou temporário, irrevogável ou revogável, acontece na forma própria de contrato (o chamado pactum subjectionis). Por meio da teoria da soberania popular, a teoria do contratualismo entra de pleno direito na tradição do pensamento democrático moderno e torna-se um dos momentos decisivos para a fundação da teoria moderna da democracia.
IV. A tradição republicana moderna. Malgrado o pensamento grego ter dado preferência à teoria das três formas distintas de Governo, sabe-se que ele não desconhece, como já vimos nas Leis de Platão, a contraposição entre as duas formas opostas da democracia e da monarquia. O desenvolvimento da história romana repropõe ao pensamento político, mais do que o tema da tripartição (que foi talvez representado na teorização da república romana como Governo misto), o tema da contraposição entre reino e república, ou entre república e principado. Nos escritores medievais, a tripartição aristotélica e a bipartição entre reino e república correm muitas vezes de forma paralela: Santo Tomás acolhe juntamente com a tripartição clássica a distinção entre regímen politicum et regimen regale, fundada sobre a distinção entre Governo baseado nas leis e Governo não baseado nas leis.
Certamente foi a meditação da história da república romana, unida às considerações sobre as coisas do próprio tempo, que fez Maquiavel escrever, no início da obra que ele dedicou ao principado, que "todos os Estados, todos os domínios que tiveram e têm império sobre os homens, foram e são ou repúblicas ou principados". Se bem que a república, em sua contraposição à monarquia, não se identifique com a democracia, com o "Governo popular", até porque nas repúblicas democráticas existem repúblicas aristocráticas (para não falar do Governo misto que o próprio Maquiavel vê como um exemplo perfeito na república romana), na noção idealizada da república que de Maquiavel passará por intermédio dos escritores radicais dos séculos XVII e XVIII até à Revolução Francesa, entendida em sua oposição ao governo real, como aquela forma de Governo em que o poder não está concentrado nas mãos de um só, mas é distribuído variadamente por diversos órgãos colegiados, embora, por vezes, contrastando entre si, acham-se constantemente alguns traços que contribuíram para formar a imagem ou pelo menos uma das imagens da democracia moderna, que hoje, cada vez mais freqüentemente, é definida como regime policrático oposto ao regime monocrático. Sobre essa linha, um escritor, que é considerado justamente como um precursor do democratismo moderno, Johannes Althusius, expondo no último capítulo de sua Politica methodice digesta (1603), a diferença entre as várias formas de Governo, distingue-as segundo o summus magistratus por monarchicus ou poliarchicus, usando uma terminologia que se tornará familiar para a ciência política norte-americana com Robert Dahl, o qual no A preface to democratic theory (1956) elabora, de encontro às teorias tradicionais ou que ele considera tradicionais, da democracia madisoniana e populista, a teoria da Polyarchal democracy. Ainda uma vez, se por democracia se entende a forma aristotélica, a república não é democracia; mas no seu caráter peculiar de "Governo livre", de regime antiautocrático, encerra um elemento fundamental da democracia moderna na medida em que por democracia se entende toda a forma de Governo oposta a toda a forma de despotismo.
Não obstante a diferença conceptual, as duas imagens da democracia e da república terminam por sobrepor-se e por confundir-se nos escritores estudados recentemente por Franco Venturi, os quais exaltam, juntamente com as repúblicas antigas, as repúblicas pequenas e livres do tempo, desde a Holanda até Gênova, Veneza, Lucca e Genebra do citoyen virtueux Jean-Jacques. O Oceana de Harrington, que é um dos pontos de referência do republicanismo inglês de Setecentos, é exaltada pelo maior defensor da idéia republicana da Inglaterra, John Toland, como "a mais perfeita forma de Governo popular que jamais existiu". Modelada sob o exemplo das repúblicas antigas e modernas, é, na realidade, uma democracia igualitária, não só formalmente, fundada que é sob a rotação das magistraturas que acontece por meio das eleições livres dos cidadãos, mas também, e substancialmente, porque é regida por uma férrea lei agrária, que prevê a distribuição equitativa de terras de modo que ninguém seja tão poderoso a ponto de poder oprimir o outro. Das três formas de Governo descritas por Montesquieu, república, monarquia e despotismo, a forma republicana de Governo compreende tanto a república democrática como a aristocrática, quase sempre tratadas separadamente. Quando o discurso visa aos princípios de um Governo, ao princípio próprio da república, à virtude, é princípio clássico da democracia e não da aristocracia. E tanto é verdade que, a respeito da aristocracia, Montesquieu foi levado a afirmar que se "a virtude é assim tão necessária no Governo aristocrático", não o é de um modo "absoluto" (I, 3, 4). Não se esqueça que para Saint Just e Robespierre a nova democracia que varrerá, definitivamente, o despotismo ou o reino do terror, será o "reino da virtude". Se a mola do Governo popular, na paz, é a virtude, soam as célebres palavras pronunciadas por Robespierre no Discours sur les principes de la morale politique – a mola do Governo popular na revolução é, a um tempo, a virtude e o terror. Sem a virtude, o terror é funesto; a virtude, sem o terror, é impotente. Mas é sobretudo em Rousseau, grande teórico da democracia moderna, que o ideal republicano e democrático coincidem perfeitamente. No Contrato social confluem, até fundirem-se, a doutrina clássica da soberania popular, a quem compete, por meio da formação de uma vontade geral inalienável, indivisível e infalível, o poder de fazer as leis, e o ideal, não menos clássico mas renovado, na admiração pelas instituições de Genebra, da república, a doutrina contratualista do Estado fundado sobre o consenso e sobre a participação de todos na produção das leis e o ideal igualitário que acompanhou na história, a idéia republicana, levantando-se contra a desigualdade dos regimes monárquicos e despóticos. O Estado, que ele constrói, é uma democracia mas prefere chamá-lo, seguindo a doutrina mais moderna das formas de Governo, de "república". Mais exatamente, retomando a distinção feita por Bodin entre forma de Estado e a forma de Governo, Rousseau enquanto chama república à forma do Estado ou do corpo político, considera a democracia uma das três formas possíveis de Governo de um corpo político, que, enquanto tal, ou é uma república ou não é nem sequer um Estado mas o domínio privado desse ou daquele poderoso que tomou conta dele e o governa mediante a força.
V. Democracia e liberalismo. Ao longo de todo o século XIX, a discussão em torno da democracia se foi desenvolvendo principalmente por meio de um confronto com as doutrinas políticas dominantes no tempo, o liberalismo de um lado e o socialismo do outro.
No que se refere à relação de concepção liberal do Estado, o ponto de partida foi o célebre discurso de Benjamin Constant sobre A liberdade dos antigos comparada com a dos modernos. Para Constant, a liberdade dos modernos, que deve ser promovida e desenvolvida, é a liberdade individual em sua relação com o Estado, aquela liberdade de que são manifestações concretas as liberdades civis e a liberdade política (ainda que não necessariamente estendida a todos os cidadãos) enquanto a liberdade dos antigos, que a expansão das relações tornou impraticável, e até danosa, é a liberdade entendida como participação direta na formação das leis por meio do corpo político cuja máxima expressão está na assembléia dos cidadãos. Identificada a democracia propriamente dita sem outra especificação, com a democracia direta, que era o ideal do próprio Rousseau, foi-se afirmando, por intermédio dos escritores liberais, de Constant e Tocqueville e John Stuart Mill, a idéia de que a única forma de democracia compatível com o Estado liberal, isto é, com o Estado que reconhece e garante alguns direitos fundamentais, como são os direitos de liberdade de pensamento, de religião, de imprensa, de reunião, etc., fosse a democracia representativa ou parlamentar, na qual o dever de fazer leis diz respeito, não a todo o povo reunido em assembléia, mas a um corpo restrito de representantes eleitos por aqueles cidadãos a quem são reconhecidos direitos políticos. Nessa concepção liberal da democracia, a participação do poder político, que sempre foi considerada o elemento caracterizante do regime democrático, é resolvida por meio de uma das muitas liberdades individuais que o cidadão reivindicou e conquistou contra o Estado absoluto. A participação é também redefinida como manifestação daquela liberdade particular que, indo além do direito de exprimir a própria opinião, de reunir-se ou de se associar para influir na política do país, compreende ainda o direito de eleger representantes para o Parlamento e de ser eleito. Mas se essa liberdade é conceptualmente diversa das liberdades civis, enquanto estas últimas são meras faculdades de fazer ou de não fazer, enquanto aquela implica a atribuição de uma capacidade jurídica específica, em que as primeiras são chamadas também de liberdades negativas e a segunda de liberdade positiva, o fato mesmo de a liberdade de participar, ainda que indiretamente, na formação do Governo esteja compreendido na classe das liberdades, mostrar que, na concepção liberal da democracia, o destaque é posto mais sobre o mero fato da participação como acontece na concepção pura da democracia (também chamada participacionista), com a ressalva de que essa participação seja livre, isto é, seja uma expressão e um resultado de todas as outras liberdades. Desse ponto de vista, se é verdade que não se pode chamar, propriamente, liberal, um Estado que não reconheça o princípio democrático da soberania popular, ainda que limitado ao direito de uma parte (mesmo restrita) dos cidadãos darem vida a um corpo representativo, é ainda mais verdadeiro que segundo a concepção liberal do Estado não pode existir democracia senão onde forem reconhecidos alguns direitos fundamentais de liberdade que tornam possível uma participação política guiada por uma determinação da vontade autônoma de cada indivíduo.
Em geral, a linha de desenvolvimento da democracia nos regimes representativos pode figurar-se basicamente em duas direções: a) no alargamento gradual do direito do voto, que inicialmente era restrito a uma exígua parte dos cidadãos com base em critérios fundados sobre o censo, a cultura e o sexo e depois se foi estendendo, dentro de uma evolução constante, gradual e geral, para todos os cidadãos de ambos os sexos que atingiram um certo limite de idade (sufrágio universal); b) na multiplicação dos órgãos representativos (isto é, dos órgãos compostos de representantes eleitos), que num primeiro tempo se limitaram a uma das duas assembléias legislativas, e depois se estenderam, aos poucos, à outra assembléia, aos órgãos do poder local, ou, na passagem da monarquia para a república, ao chefe do Estado. Em uma e em outra direção, o processo de democratização, que consiste no cumprimento cada vez mais pleno do princípio-limite da soberania popular, insere-se na estrutura do Estado liberal entendido como Estado, in primis, de garantias. Em outras palavras, ao longo de todo o curso de um desenvolvimento que chega até nossos dias, o processo de democratização, tal como se desenvolveu nos Estados, que hoje são chamados de democracia liberal, consiste numa transformação mais quantitativa do que qualitativa do regime representativo. Nesse contexto histórico a democracia não se apresenta como alternativa (como seria no projeto de Rousseau rejeitado por Constant) ao regime representativo, mas é o seu complemento; não é uma reviravolta mas uma correção.
VI. Democracia e socialismo. Não é diferente a relação entre democracia e socialismo. Também no que diz respeito ao socialismo, nas suas diferentes versões, o ideal democrático representa um elemento integrante e necessário, mas não constitutivo. Integrante porque uma das metas que se propuseram os teóricos do socialismo foi o reforço da base popular do Estado. Necessário, porque sem esse reforço não seria jamais alcançada aquela profunda transformação da sociedade que os socialistas das diversas correntes sempre tiveram como perspectiva. Por outro lado, o ideal democrático não é constitutivo do socialismo, porque a essência do socialismo sempre foi a idéia da revolução das relações econômicas e não apenas das relações políticas, da emancipação social, como disse Marx, e não apenas da emancipação política do homem. O que muda na doutrina socialista a respeito da doutrina liberal é o modo de entender o processo de democratização do Estado. Na teoria marxista-engelsiana, para falar apenas dessa, o sufrágio universal, que para o liberalismo em seu desenvolvimento histórico é o ponto de chegada do processo de democratização do Estado, constitui apenas o ponto de partida. Além do sufrágio universal, o aprofundamento do processo de democratização da parte das doutrinas socialistas acontece de dois modos: por meio da crítica da democracia apenas representativa e da conseqüente retomada de alguns temas da democracia direta e por meio da solicitação de que a participação popular e também o controle do poder a partir de baixo se estenda dos órgãos de decisão política aos de decisão econômica, de alguns centros do aparelho estatal até a empresa, da sociedade política até a sociedade civil pelo que se vem falando de democracia econômica, industrial ou da forma efetiva de funcionamento dos novos órgãos de controle (chamados "conselhos operários"), colegial, e da passagem do autogoverno para a autogestão.
Nas efêmeras instituições criadas pelo povo parisiense por ocasião da Comuna de Paris, Marx, como é conhecido, achou que podia colher alguns elementos de uma nova forma de democracia que chamou "autogoverno dos produtores". As características distintivas dessa nova forma de Estado no que diz respeito ao regime representativo são principalmente quatro: a) enquanto o regime representativo se funda sobre a distinção entre poder executivo e poder legislativo, o novo Estado da Comuna deve ser "não um órgão parlamentar, mas de trabalho, executivo e legislativo, ao mesmo tempo"; b) enquanto o regime parlamentar inserido no tronco dos velhos Estados absolutistas deixou sobreviver consigo órgãos não representativos e relativamente autônomos, os quais, desenvolvidos anteriormente na instituição parlamentar, continuam a fazer parte essencial do aparelho estatal, como o exército, a magistratura e a burocracia, a Comuna estende o sistema eleitoral a todas as partes do Estado; c) enquanto a representação nacional característica do sistema representativo é inteiramente distinta da proibição de mandato autoritário, cuja conseqüência é a irrevogabilidade do cargo durante toda a duração da legislatura, a Comuna "é composta de conselheiros municipais eleitos por sufrágio universal nas diversas circunscrições de Paris, responsáveis e revogáveis em qualquer momento; d) enquanto o sistema parlamentar não conseguiu destruir a centralização política e administrativa dos velhos Estados, antes, pelo contrário, o confirmou por meio da instituição de um parlamento nacional, o novo Estado deveria ter descentralizado, ao máximo, as próprias funções nas "comunas rurais" que teriam enviado seus representantes a uma assembléia nacional à qual seriam deixadas algumas "poucas mas importantes funções... cumpridas por funcionários comunais".
Colhendo sua inspiração nas reflexões de Marx sobre a Comuna, Lenin, em Estado e revolução e nos escritos e discursos do período revolucionário enunciou as diretrizes e as bases da nova democracia dos conselhos que fizeram o centro do debate entre os principais teóricos do socialismo na década de 1920, desde Gramsci até Rosa Luxemburg, desde Max Adler até Korsch, para terminar em Anton Pannekoek, cuja obra Organização revolucionária e conselhos operários é de 1940. O que caracteriza a democracia dos conselhos em relação à democracia parlamentar é o reconhecimento de que na sociedade capitalista houve um deslocamento dos centros de poder dos órgãos tradicionais do Estado para a grande empresa, e, portanto, o controle que o cidadão está em grau de exercer por meio dos canais tradicionais da democracia política não é suficiente para impedir os abusos de poder cuja abolição é o escopo final da democracia. O novo tipo de controle não pode acontecer senão nos próprios lugares da produção e é exercido não pelo cidadão abstrato da democracia formal, mas pelo cidadão trabalhador por meio dos conselhos de fábrica. O conselho de fábrica torna-se, assim, o germe de um novo tipo de Estado, que é o Estado ou a comunidade dos trabalhadores em contraposição ao Estado dos cidadãos; por meio de uma expansão desse tipo de órgão em todos os lugares da sociedade em que há decisões importantes a tomar. O sistema estatal, em seu complexo, será uma federação de conselhos unificados mediante o reagrupamento ascendente, partindo deles até aos vários níveis territoriais e administrativos.
VII. Democracia e elitismo. A crítica que de um lado o liberalismo faz à democracia direta, e a crítica que, de outro lado, o socialismo move à democracia representativa, são conscientemente inspiradas em certos pressupostos ideológicos relacionados com diversas orientações ligadas aos valores últimos. No fim do século XIX, contra a democracia, entendida exatamente em seu sentido tradicional de doutrina da soberania popular, formulou-se uma crítica que pretendeu, ao contrário, fundar-se exclusivamente sobre a observação dos fatos: uma crítica não ideológica, mas científica, pelo menos na temática, da parte dos teóricos das minorias governamentais, ou como serão chamados mais tarde, com um nome que fará fortuna, da parte de elites como Ludwig Gumplowicz, Gaetano Mosca e Vilfredo Pareto. Segundo esses escritores, a soberania popular é um ideal-limite e jamais correspondeu ou poderá corresponder a uma realidade de fato, porque em qualquer regime político, qualquer que seja a "fórmula política" sob a qual os governantes e seus ideólogos o representem, é sempre uma minoria de pessoas que Mosca chama de "classe política", aquela que detém o poder efetivo. Com essa teoria se conclui a longa e afortunada história das três formas de Governo, que, como se viu, está na origem da história do conceito de democracia desde o momento em que, em toda a sociedade, de todos os tempos e em todos os níveis de civilização, o poder está nas mãos de uma minoria, não existe outra forma de Governo senão a oligárquica. O que não implica que todos os regimes sejam iguais, mas simplesmente que se uma diferença pode ser destacada, ela não pode depender de um critério extrínseco como o do número de governantes (um, poucos, muitos), mas dos vários modos com que uma classe política se forma, reproduz-se, renova-se, organiza e exerce o poder. Mosca distinguiu, a respeito do modo com que se formam as classes políticas, as que transmitem o poder hereditariamente e as que se alimentam das classes inferiores; a respeito do modo como exercem o poder, aquelas que o exercem sem controle e aquelas controladas a partir de baixo; nesse sentido, contrapôs, no primeiro caso, democracia e aristocracia; no segundo, democracia e autocracia, identificando pelo menos dois tipos de regimes que, embora tenham uma classe política dominante, podem dizer-se democráticos de bom direito. Nessa linha, a teoria das elites recupera muito do que de realístico e não do que meramente ideológico contém a doutrina tradicional da democracia e tem, por conseqüência, não tanto a negação de existência de regimes democráticos, mas mais uma redefinição que terminou por se tornar preponderante na hodierna ciência política de democracia. Em Capitalismo, Socialismo e democracia (1942) Joseph Schumpeter contrapõe à doutrina clássica da democracia, segundo a qual a democracia consiste na realização do bem comum por meio da vontade geral que exprime uma vontade do povo ainda não perfeitamente identificada, uma doutrina diversa da democracia que leva em conta o resultado considerado realisticamente inexpugnável pela teoria das elites. Segundo Schumpeter, existe democracia onde há vários grupos em concorrência pela conquista do poder por meio de uma luta que tem por objeto o voto popular. Uma definição desse tipo leva em conta a importância primária, não desprezível, da liderança em qualquer formação política e ao mesmo tempo permite distinguir um regime do outro na base do modo como as diferentes lideranças disputam o poder, especificando, na democracia, aquela forma de regime em que a contenda pela conquista do poder é resolvida em favor de quem consegue obter, numa disputa livre, o maior número de votos.
Alargando e precisando essa temática, uma redefinição de democracia que quisesse levar em conta a ineliminável presença de mais classes políticas em concorrência entre si deveria compreender, pelo menos, o exame de três pontos: recrutamento, extensão e fonte do poder da classe política. Quanto ao recrutamento, uma classe política pode chamar-se democrática quando seu pessoal é escolhido por meio de uma competição eleitoral livre e não por meio de transmissão hereditária ou de cooptação. Quanto à extensão, ocorre quando o pessoal de uma classe política é tão numeroso que se divide, de maneira estável, em classe política de Governo e classe política de oposição e consegue cobrir a área do Governo central e do Governo local em suas diversas articulações e não é, por outra parte, constituído de um grupo tão pequeno e fechado que dirige um país inteiro por meio de comissários ou funcionários dependentes. Quanto à fonte de poder, ocorre quando o poder é exercido por uma classe política representativa, com base numa delegação periodicamente renovável e fundada sobre uma declaração de confiança, e no âmbito de regras estabelecidas (constituição) e não em virtude de dotes carismáticos do chefe ou como conseqüência da tomada violenta do poder (golpe de Estado, revolta militar, revolução, etc.).
VIII. O significado formal de democracia. Considerando, de um lado, o modo como doutrinas opostas a respeito dos valores fundamentais, doutrinas liberais e doutrinas socialistas consideraram a democracia não incompatível com os próprios princípios e até como uma parte integrante do próprio credo, é perfeitamente correto falar de liberalismo democrático e de socialismo democrático, e é crível que um liberalismo sem democracia não seria considerado hoje um "verdadeiro" liberalismo e um socialismo sem democracia, um "verdadeiro" socialismo. Por outro lado, o modo como uma doutrina inicialmente hostil à democracia, como a teoria das elites, foi-se conciliando com ela, pode-se concluir que por democracia se foi entendendo um método ou um conjunto de regras de procedimento para a constituição de Governo e para a formação das decisões políticas (ou seja, das decisões que abrangem a toda a comunidade) mais do que uma determinada ideologia. A democracia é compatível, de um lado, com doutrinas de diverso conteúdo ideológico, e, de outro lado, com uma teoria, que em algumas de suas expressões e certamente em sua motivação inicial teve um conteúdo nitidamente antidemocrático, precisamente porque veio sempre assumindo um significado essencialmente comportamental e não substancial mesmo que a aceitação dessas regras e não de outras pressuponha uma orientação favorável para certos valores, normalmente considerados característicos do ideal democrático, como o da solução pacífica dos conflitos sociais, da eliminação da violência institucional no limite do possível, do freqüente revezamento da classe política, da tolerância e assim por diante.
Na teoria política contemporânea, mais em prevalência nos países de tradição democrático-liberal, as definições de democracia tendem a resolver-se e a esgotar-se num elenco mais ou menos amplo, segundo os autores, de regras de jogo, ou, como também se diz, de "procedimentos universais". Entre essas: 1) o órgão político máximo, a quem é assinalada a função legislativa, deve ser composto de membros direta ou indiretamente eleitos pelo povo, em eleições de primeiro ou de segundo grau; 2) junto do supremo órgão legislativo deverá haver outras instituições com dirigentes eleitos, como os órgãos da administração local ou o chefe de Estado (tal como acontece nas repúblicas); 3) todos os cidadãos que tenham atingido a maioridade, sem distinção de raça, de religião, de censo e possivelmente de sexo, devem ser eleitores; 4) todos os eleitores devem ter voto igual; 5) todos os eleitores devem ser livres em votar segundo a própria opinião formada o mais livremente possível, isto é, numa disputa livre de partidos políticos que lutam pela formação de uma representação nacional; 6) devem ser livres também no sentido de que devem ser postos em condição de ter reais alternativas (o que exclui como democrática qualquer eleição de lista única ou bloqueada); 7) tanto para as eleições dos representantes como para as decisões do órgão político supremo vale o princípio da maioria numérica, se bem que podem ser estabelecidas várias formas de maioria segundo critérios de oportunidade não definidos de uma vez para sempre; 8) nenhuma decisão tomada por maioria deve limitar os direitos da minoria, de um modo especial o direito de tornar-se maioria, em paridade de condições; 9) o órgão do Governo deve gozar da confiança do Parlamento ou do chefe do poder executivo, por sua vez, eleito pelo povo.
Como se vê, todas essas regras estabelecem como se deve chegar à decisão política e não o que decidir. Do ponto de vista do que decidir, o conjunto de regras do jogo democrático não estabelece nada, salvo a exclusão das decisões que de qualquer modo contribuiriam para tornar vãs uma ou mais regras do jogo. Além disso, como para todas as regras, também para as regras do jogo democrático se deve ter em conta a possível diferença entre a enunciação do conteúdo e o modo como são aplicadas. Certamente nenhum regime histórico jamais observou inteiramente o ditado de todas essas regras; e por isso é lícito falar de regimes mais ou menos democráticos. Não é possível estabelecer quantas regras devem ser observadas para que um regime se possa dizer democrático. Pode afirmar-se somente que um regime que não observa nenhuma não é certamente um regime democrático, pelo menos até que se tenha definido o significado comportamental de democracia.
IX. Algumas tipologias dos regimes democráticos. No âmbito dessa noção de democracia e, portanto, no terreno firme dessas regras, é costume distinguir várias espécies de regimes democráticos. A multiplicidade das tipologias depende da variedade dos critérios adotados para a classificação das diversas formas de democracia. Apresentaremos a lista de algumas, tomando por base a profundidade do nível de estrutura social global em que elas se integram.
A um nível mais superficial se coloca a distinção fundada sobre o critério jurídico-institucional entre regime presidencial e regime parlamentar. A diferença entre os dois regimes está na relação distinta entre legislativo e executivo. Enquanto no regime parlamentar, a democraticidade do executivo depende do fato de ele ser uma emanação do legislativo, o qual, por sua vez, baseia-se no voto popular, no regime presidencial, o chefe do executivo é eleito diretamente pelo povo. Em conseqüência disso ele presta contas de sua ação não ao Parlamento mas aos eleitores que podem sancionar sua conduta política lhe negando a reeleição.
Ao nível imediatamente inferior se encontra a tipologia que leva em consideração o sistema dos partidos, o qual apresenta duas variantes. Com base no número dos partidos (isto é, com base no critério numérico que caracteriza a tipologia aristotélica), distinguem-se sistemas bipartidários e sistemas multipartidários (o sistema unipartidário, pelo menos em suas formas mais rígidas, não pode ser incluído entre as formas democráticas de Governo). Com base no modo com que os partidos se dispõem uns para ou contra os outros no sistema, isto é, com base nos chamados pólos de atração ou de repulsa dos diversos partidos, distinguem-se regimes bipolares, em que os vários partidos se agregam em torno dos dois pólos do Governo e da oposição, e multipolares, em que os vários partidos se dispõem voltados para o centro e para as duas oposições, uma de direita e outra de esquerda. Deve advertir-se que também, nesse caso, um sistema monopolar, no qual não existe uma oposição reconhecida, não pode ser considerado entre as formas democráticas de Governo. A segunda variante, introduzida por Giovanni Sartori oferece, em relação à anterior, pelo menos, duas vantagens: a) permite levar em conta alianças de partidos com a conseqüência de que um sistema multipartidário pode ser bipolar e, portanto, pode ter as mesmas características de um sistema bipartidário; b) permite uma ulterior distinção entre sistemas polarizados e sistemas não polarizados no caso de haver nas duas extremidades franjas que tendam à ruptura do sistema (partidos anti-sistema). Daí deriva a distinção ulterior entre multipartidarismo extremo e multipartidarismo moderado. Tendo em conta, além do sistema dos partidos, também o sistema da cultura política, Arend Lijphart distinguiu os regimes democráticos com base na maior ou na menor fragmentação da cultura política em centrífugos e centrípetos (distinção que corresponde, grosso modo, à precedente entre regimes polarizados e não polarizados). Introduzindo, em seguida, um segundo critério fundado sob a observação de que o comportamento das elites pode estar mais inclinado para as coligações (coalescent) ou se tornar mais competitivo, e combinando-o com o precedente, especificou outros dois tipos de democracia que chamou de "democracia consociativa" (consotiational) e "democracia despolitizada", segundo o comportamento não competitivo das elites se junte a uma cultura fragmentada ou homogênea. A democracia consociativa tem seus maiores exemplos na Áustria, Suíça, Holanda e Bélgica e foi chamada, tendo em vista especialmente o caso suíço, de concordante (concordant democracy, Konkordanz demokratie) e definida como o tipo de democracia em que acontecem entendimentos de cúpula entre líderes de subculturas rivais para a formação de um Governo estável.
Descendo a um nível ainda mais profundo, que é o nível das estruturas da sociedade inferior, Gabriel Almond distinguiu três tipos de democracia: a) democracia de alta autonomia dos subsistemas (Inglaterra e Estados Unidos), entendendo-se por subsistemas os partidos, os sindicatos e os grupos de pressão, em geral; b) democracia de autonomia limitada dos subsistemas (França da III República, Itália depois da Segunda Guerra Mundial e Alemanha de Weimar); c) democracia de baixa autonomia dos subsistemas (México). Modelos ideais mais do que tipos históricos são as três formas de democracia analisadas por Robert Dahl no seu livro A preface to democratic theory (1956): a democracia madisoniana que consiste sobretudo nos mecanismos de freio do poder e coincide com o ideal constitucional do Estado limitado pelo direito ou pelo Governo da lei contra o Governo dos homens (no qual sempre se manifesta historicamente a tirania); a democracia populista, cujo princípio fundamental é a soberania da maioria; a democracia poliárquica que busca as condições da ordem democrática não em expedientes de caráter constitucional, mas em pré-requisitos sociais, isto é, no funcionamento de algumas regras fundamentais que permitem e garantem a livre expressão do voto, a prevalência das decisões mais votadas, o controle das decisões por parte dos eleitores, etc.
X. Democracia formal e democracia substancial. Juntamente com a noção comportamental de democracia, que prevalece na teoria política ocidental e no âmbito da "political science", foi-se difundindo, na linguagem política contemporânea, um outro significado de democracia que compreende formas de regime político como as dos países socialistas ou dos países do Terceiro Mundo, especialmente, dos países africanos, onde não vigoram ou não são respeitadas mesmo quando vigoram algumas ou todas as regras que fazem que sejam democráticos, já depois de longa tradição, os regimes liberal-democráticos e os regimes social-democráticos. Para evitar a confusão entre dois significados tão diversos do mesmo termo prevaleceu o uso de se especificar o conceito genérico de democracia como um atributo qualificante e, assim, chama-se de "formal" a primeira e de "substancial" a segunda. Chama-se formal à primeira porque é caracterizada pelos chamados "comportamentos universais" (universali procedurali), mediante o emprego dos quais podem ser tomadas decisões de conteúdo diverso (como mostra a co-presença de regimes liberais e democráticos ao lado dos regimes socialistas e democráticos). Chama-se substancial à segunda porque faz referência prevalentemente a certos conteúdos inspirados em ideais característicos da tradição do pensamento democrático, com relevo para o igualitarismo. Segundo uma velha fórmula que considera a democracia como Governo do povo para o povo, a democracia formal é mais um Governo do povo; a substancial é mais um Governo para o povo. Como a democracia formal pode favorecer uma minoria restrita de detentores do poder econômico e, portanto, não ser um poder para o povo, embora seja um Governo do povo, assim uma ditadura política pode favorecer em períodos de transformação revolucionária, quando não existem condições para o exercício de uma democracia formal, a classe mais numerosa dos cidadãos, e ser, portanto, um Governo para o povo, embora não seja um Governo do povo. Também foi observado (Macpherson) que o conceito de democracia atribuído aos Estados socialistas e aos Estados do Terceiro Mundo espelha mais fielmente o significado aristotélico antigo de democracia. Segundo esse conceito, a democracia é o Governo dos pobres contra os ricos, isto é, é um Estado de classe, e tratando-se da classe dos pobres, é o Governo da classe mais numerosa ou da maioria (e é essa a razão pela qual a democracia foi mais execrada do que exaltada no decurso dos séculos).
Para quem como Macpherson defende o fato de o discurso em torno da democracia não se resolver em definir e redefinir uma palavra que pelo seu significado eulógico é referida a coisas diferentes, o negócio deve ser determinado em torno de um conceito geral de democracia dividido em species. Uma dessas espécies seria a democracia liberal; a outra, a democracia dos países socialistas e assim por diante. Por outro lado, porém, fica a dificuldade de achar o que é que essas duas espécies têm de comum. A resposta extremamente genérica que esse autor foi constrangido a dar, segundo o qual as três espécies de democracia têm em comum o escopo último, que é o de "prover as condições para o pleno e livre desenvolvimento das capacidades humanas essenciais de todos os membros da sociedade" (p. 37), mostra a inutilidade da tentativa. Para não nos perdermos em discussões inconcludentes é necessário reconhecer que nas duas expressões "democracia formal" e "democracia substancial", o termo democracia tem dois significados nitidamente distintos. A primeira indica um certo número de meios que são precisamente as regras de comportamento anteriormente descritas independentemente da consideração dos fins. A segunda indica um certo conjunto de fins, entre os quais sobressai o fim da igualdade jurídica, social e econômica, independentemente dos meios adotados para os alcançar. Uma vez que na longa história da teoria democrática se entrecruzam motivos de métodos e motivos ideais, que se encontram perfeitamente fundidos na teoria de Rousseau segundo a qual o ideal igualitário que a inspira (democracia como valor) se realiza somente na formação da vontade geral (democracia como método), ambos os significados de democracia são legítimos historicamente. Mas a legitimidade histórica do seu uso não autoriza nenhuma ilação sobre a eventualidade de terem um elemento conotativo comum. Dessa falta de um elemento conotativo comum é prova a esterilidade do debate entre fautores das democracias liberais e fautores das democracias populares sobre a maior ou a menor democraticidade dos respectivos regimes. Os dois tipos de regime são democráticos segundo o significado de democracia escolhido pelo defensor e não é democrático segundo o significado escolhido pelo adversário. O único ponto sobre o qual uns e outros poderiam convir é que a democracia perfeita – que até agora não foi realizada em nenhuma parte do mundo, sendo utópica, portanto – deveria ser simultaneamente formal e substancial.
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