Conceito de Formas de Governo

DICIONÁRIO DE POLÍTICA

Formas de Governo

I. Problemática. A análise das Formas de Governo é tida como conceptualmente distinta da análise referente às formas de Estado ou de regime. Estas, sejam definidas recorrendo aos critérios aristotélicos do poder de um, de poucos, de todos, exercido para utilidade de um, de poucos, ou de todos; sejam definidas em termos modernos como regimes autoritários, totalitários e democráticos; enfim, fiquem na simples distinção entre monarquia (cujo titular ocupa um cargo hereditário) e república (cujo titular ocupa um cargo eletivo), respeitam a problemas diversos dos evocados pelas Formas de Governo propriamente ditas.

Deixando de lado tanto a variedade de regimes autoritários, caracterizados pelo poder arbitrário de um chefe ou, consoante é dado observar mais amiúde, pela instituição militar, como a diversidade dos regimes totalitários, de poder centralizado num partido político, fixaremos principalmente a nossa atenção na distinção das diferentes Formas de Governo no âmbito das formas de Estado democrático. Fazendo assim, se verá, entre outras coisas, que a distinção monarquia/república perde toda a importância prática.

Em síntese, a análise das Formas de Governo atende à dinâmica das relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo e respeita, em particular, às modalidades de eleição dos dois organismos, ao seu título de legitimidade e à comparação das suas prerrogativas. Além disso, dada a natureza dos regimes democráticos modernos, assume uma importância fundamental na compreensão e explicação do funcionamento das diversas Formas de Governo a organização dos sistemas partidários neles presentes e operantes.

II. A bipartição clássica. A bipartição clássica distingue a Forma de Governo parlamentar e a Forma de Governo presidencial. É preferível manter essas expressões a usar, em vez delas, a distinção entre república parlamentar e república presidencial, uma vez que, enquanto o presidencialismo é apenas típico de um sistema republicano, a Forma de Governo parlamentar se encontra tanto no âmbito dos sistemas monárquicos quanto no dos sistemas republicanos. Mais: sob muitos pontos de vista, é de salientar que o Governo parlamentar nasceu, se desenvolveu e atingiu sua mais elevada expressão no âmbito das monarquias constitucionais, especialmente no da monarquia britânica. Mas há outros exemplos luminosos, os das monarquias escandinavas: Dinamarca, Noruega, Suécia. Segundo alguns autores, esse desenvolvimento positivo seria devido ao fato de que a exclusão da competição política pela conquista do mais alto cargo do Estado – ao mesmo tempo que o Parlamento lhe limitava e contrastava o poder – exerceu um efeito moderador na luta política dos países acima mencionados.

A primeira e mais clara distinção que conhecemos das duas formas de Governo é a formulada por Walter Bagehot. No seu famoso estudo sobre a Constituição inglesa (1865–1867), este estudioso britânico punha em contraste a Forma de Governo parlamentar do Reino Unido, por ele definida como cabinet government, com a Forma de Governo dos Estados Unidos, também por ele definida como presidential government. Essa distinção, não obstante a publicação um pouco mais tardia do volume Congressional government (1885) por parte do futuro presidente dos Estados Unidos, Woodrow Wilson, continua conceptual e concretamente válida. A grande maioria das Formas de Governo contemporâneas remonta ou ao protótipo britânico ou ao estadunidense; mas essas duas formas mantiveram-se substancialmente intactas durante o século passado. Os países de emigração branca de língua inglesa, por exemplo, como a Austrália, o Canadá, a Nova Zelândia, a África do Sul e muitas ex-colônias da África e da Ásia, adotaram o cabinet government, enquanto a quase totalidade dos países do continente latino-americano introduziu o presidential government. Pelo que concerne à Europa continental, se excluirmos o Governo presidencial da V República francesa, que depois analisaremos, a forma dominante é a parlamentar. Por sua vez, as diferenças que existem entre o parlamentarismo inglês clássico e os vários tipos continentais são quase inteiramente devidas às diferenças características dos sistemas partidários.

III. O governo parlamentar. A Forma de Governo parlamentar é caracterizada pelo fato de as articulações governativas surgirem do seio do Parlamento (tanto que Bagehot punha na boa eleição do Governo a função mais importante do Parlamento) e de ele ser responsável perante esse mesmo Parlamento que, em caso extremo, pode decretar a sua queda. Por sua vez, nos sistemas parlamentares, o Governo tem o poder de dissolver o Parlamento ou de pedir a sua dissolução ao chefe do Estado, quando não obtiver o seu voto de confiança ou, em certos casos, como no típico caso inglês, para convocar novas eleições em circunstâncias melhores.

O elemento diferenciador de maior relevo entre os vários tipos de Governo parlamentar está na natureza do sistema partidário. De fato, onde existem só dois partidos ou, então, um partido obtém sozinho a maioria absoluta das cadeiras, a Forma de Governo parlamentar apresenta características de solidez e de estabilidade maiores que quando o Governo é formado por coalizões de vários partidos. Do mesmo modo, o funcionamento de um sistema será positivamente influenciado com a presença de um partido de oposição que possa apresentar-se, por si só, como alternativa legítima e acreditável de Governo.

O modelo inglês é precisamente caracterizado pelo revezamento periódico, recentemente tornado um pouco mais difícil, de um ou outro dos maiores partidos na condução do Governo. Dadas as características da competição eleitoral em circunscrições uninominais de um só turno e a existência de dois únicos partidos com possibilidades de obter a maioria absoluta das cadeiras, a incumbência de formar Governo é automaticamente confiada, pelo chefe do Estado (no caso inglês, o monarca), ao líder do partido de maioria. Esta praxe, entre outras, torna obsoleta a afirmação que se cita de Bagehot sobre a função mais importante do Parlamento e acentua a primazia do party government sobre a assembléia, até quanto aos limites da quantidade e qualidade da produção legislativa que dela provém.

Nos sistemas parlamentares formados segundo o modelo britânico, o primeiroministro o é enquanto líder do partido da maioria. Essa coincidência de cargos é de decisiva importância para manter a coesão e a disciplina do grupo parlamentar e, por conseguinte, para garantir a tradução do programa governamental em leis. Não é só o grupo parlamentar do partido da maioria que tem interesse em manter a sua unidade de ação. Por seu turno, o partido da oposição constitui em seu interior um Governo fantasma (shadow cabinet), com o duplo objetivo de exercer um estreito controle sobre as atividades e decisões governamentais e de apresentar ao eleitorado uma articulação ministerial alternativa, de algum modo já consistente.

Ao lado do sistema do cabinet government de tipo britânico, baseado no Governo exclusivo do partido de maioria e na sua coesão, existem os Governos de coalizão, característicos das democracias continentais européias. Nessas, o problema fundamental é o da formação de uma maioria governativa entre vários partidos que dê garantias de uma suficiente homogeneidade e de uma adequada duração. Nestes sistemas multipartidários, particularmente nos escandinavos, a consistência política e eleitoral dos partidos social-democráticos e a reduzida distância ideológica entre os partidos "burgueses" da oposição têm permitido a formação de uniões ministeriais estáveis. Em outros sistemas, especialmente nos da Europa meridional (incluída a França da IV República), a instabilidade das coalizões governamentais parece endêmica, embora raramente leve à mudança da classe política e dos ministrables, justamente por não conseguir fazer circular o pessoal político.

Contra a estabilidade do Governo parlamentar nos sistemas multipartidários têm sido tentados diversos corretivos. Baseando-se na dramática experiência da instabilidade governativa da República de Weimar e na preocupação de evitar o vácuo do poder, a lei fundamental da República Federal Alemã (Grundgesetz) ratifica a necessidade de que a desconfiança relativa a um chanceler não possa ser declarada senão através de um voto de desconfiança construtivo, um voto com o qual se eleja um novo chanceler. Embora se duvide que em condições de crise real tal mecanismo possa assegurar a estabilidade da Forma de Governo, ele pode operar como elemento de dissuasão, principalmente em relação aos componentes turbulentos da maioria governativa, e também como instrumento de esfriamento de tensões emergentes.

Há ainda uma observação necessária. A análise comparada das variedades concretas das Formas de Governo parlamentar revela que o caso italiano é hoje o único a fazer exceção à norma generalizada de que o líder do partido ou da coalizão de partidos vitoriosos nas eleições se torne automaticamente primeiro-ministro, uma prática que confere assim maior peso e importância imediata à escolha dos eleitores e atribui, ao mesmo tempo, uma clara responsabilidade ao partido da maioria, relativa ou absoluta, e ao seu líder.

IV. O governo presidencial. A Forma de Governo presidencial é caracterizada, em seu estado puro, pela acumulação, num único cargo, dos poderes de chefe do Estado e de chefe do Governo. O presidente é eleito pelo sufrágio universal do eleitorado, subdividido ou não em colégios. Nesta forma de Governo, o presidente ocupa uma posição plenamente central em relação a todas as forças e instituições políticas. Pelo que se refere ao caso estadunidense, o presidente é ali, pelo menos nominalmente, o chefe do seu partido; é o chefe do Governo ou administration, escolhe pessoalmente os vários ministros ou secretários de departamentos, que terão de abandonar o cargo a seu pedido e não são responsáveis perante o Congresso. O presidente representa a nação nas relações internacionais; estipula, se bem que sujeito ao advice and consent do Senado, os tratados internacionais; é a ele que cabe o poder de declarar a guerra. Além disso, é ele quem tem a iniciativa e é fonte das decisões e das leis mais importantes.

A centralidade do seu papel lhe advém do fato de haver sido eleito pela totalidade do corpo eleitoral. A ele, contrapostos, estão os representantes da Câmara, eleitos em circunscrições uninominais de tamanhos similares e porta-vozes de interesses setoriais, e os senadores, eleitos em colégios que cobrem todo o território dos diversos Estados, dois por cada um dos cinqüenta Estados da União. Observe-se, além disso, que a duração, ou tenure, do Executivo e dos membros do Legislativo é significativamente diferente. Enquanto os Congressmen se submetem a novas eleições de dois em dois anos e os senadores permanecem no cargo seis anos, com renovação de um terço do Senado também de dois em dois anos, o mandato presidencial é de quatro anos, renovável uma só vez (emenda expressamente introduzida, depois que Franklin D. Roosevelt obteve a eleição por quatro mandatos sucessivos).

A centralidade do presidente dentro do sistema de tipo norte-americano ressalta ainda mais claramente, se considerarmos o papel exercido pelas outras instituições. Pelo que respeita aos partidos políticos americanos, seu momento de maior relevo, visibilidade e dinamismo, a única fase em que cumprem uma função nacional, está no processo de seleção do candidato presidencial, a chamada nomination, e no folclore, muito mais que debate político, que caracteriza as respectivas conventions. A seguir às recentes reformas que ampliaram e reforçaram a democraticidade do processo de eleição e escolha dos delegados à Convention, o declínio dos mecanismos partidários nacionais mais se veio a acentuar.

Reflexo imediato deste processo, o presidente acaba por ser o chefe visível de um partido evanescente (o dos delegados à Convention), enquanto os representantes do seu próprio partido na Câmara e no Senado não estão, muitas vezes, a ele ligados por qualquer orientação específica, não apresentam características de homogeneidade ideológica ou política, nem possuem uma disciplina de voto. A crescente impossibilidade de o presidente fazer passar o seu programa legislativo é uma das mais relevantes conseqüências deste estado de coisas. Uma vez que o Congresso reage às iniciativas presidenciais, mas raramente tem a capacidade ou a vontade de assumir, ele próprio, a iniciativa, o que daí se origina é a paralisia institucional. E isso se deve, em grande parte, à decadência dos partidos, causa e efeito da fragmentação da representação política, e à sua falta de coesão.

Contudo, o presidente é, no bem e no mal, o fulcro do sistema. Além de escolher os membros da administration, em tempos mais recentes ele criou para si, ampliandoo, um verdadeiro e autêntico staff na Casa Branca, incumbido não só de manter contatos com o Congresso, desempenhar a atividade de relações públicas e de controlar o próprio desempenho dos vários departamentos, mas também de fazer funcionar a máquina da reeleição. Enfim, ele possui amplos poderes de nomeação, alguns particularmente importantes como os relativos ao judiciário e, mais especificamente, à escolha dos juízes da Corte Suprema. Embora o Senado exerça, às vezes, com vigor e rigor, os seus poderes de confirmation, a discricionariedade do presidente mantém-se bastante ampla e os casos de rejeição são limitados, freqüentemente clamorosos, raras vezes devido ao facciosismo do Senado.

Devido precisamente a que o sistema gira em torno da figura do presidente, a sua capacidade e personalidade têm influído, de forma decisiva, tanto na evolução da instituição como no funcionamento global do sistema. Historicamente, o sistema presidencial norte-americano se consolidou graças ao primeiro presidente, Washington, e a outro dos que lhe sucederam, Andrew Jackson; aumentou consideravelmente seus poderes primeiro com Lincoln, que afirmou a preeminência do Governo federal sobre os direitos dos Estados, depois com Theodore Roosevelt, Woodrow Wilson e, principalmente, em virtude também dos desafios internos e externos, na paz e na guerra, com Franklin D. Roosevelt, até à chegada da tão criticada presidência imperial de Lyndon Johnson.

Que a instituição depende grandemente, tanto em seu funcionamento como em seus poderes efetivos, de quem ocupa o cargo revela-o claramente a passagem, em menos de dez anos, da preocupação predominante da imperial à imperiled presidency (presidência em perigo). Uma Forma de Governo como a presidencial, que depende, em tão larga medida, da capacidade do sistema em escolher uma leadership à altura dos tempos e dos problemas, não pode deixar de experimentar as conseqüências fortemente negativas dos contragolpes derivados do mau funcionamento do processo de seleção. Então, o passo do credibility gap johnsoniano ao escândalo nixoniano do Watergate é deveras curto. E a reforma total da administração, fenômeno sem precedentes decidido por Carter no verão de 1979 para reforçar o seu vacilante mandato e para fazer subir o seu índice de popularidade, parece um subterfúgio que não consegue fazer desaparecer os sintomas de uma crise que, de política, pode tornar-se institucional.

A mais importante e conhecida das variantes do Governo presidencial é a do modelo constitucional da V República francesa. As diferenças formais e substanciais em relação à forma presidencial norte-americana são muitas; mas também existem algumas semelhanças importantes. Destas, a mais relevante é a que respeita à eleição direta do presidente da República por parte da população (processo introduzido sob emenda constitucional em 1962, depois que a eleição de De Gaulle, em 1958, tinha sido obra de um colégio de notáveis) e, conseqüentemente, a sua legitimação por parte de um corpo eleitoral nacional. O contraste é com a Assembléia Nacional, composta de representantes eleitos em circunscrições uninominais com votação majoritária e desempate.

Além desta semelhança, importante pelo título de legitimidade que o presidente adquire, existe uma gama de diferenças que o modelam globalmente como um sistema não assimilável ao de tipo norte-americano. Antes de tudo, o presidente da República não é, ao mesmo tempo, chefe do Governo. Contudo, é da sua competência a nomeação do primeiro-ministro, que dependerá dele de fato, tal como os ministros escolhidos mediante minuciosa consulta e acordo. Teoricamente, o Governo não tem necessidade de um voto explícito de confiança da Assembléia; esta, não obstante, pode votar uma moção de desconfiança. Neste caso, o presidente da República poderá decidir se aceita a demissão do Governo ou dissolve a Assembléia. Mas à dissolução só se poderá recorrer um ano após as eleições legislativas.

O mandato do presidente francês dura sete anos e é renovável. Não é de excluir uma evolução do sistema em sentido presidencialista, nem tampouco uma reafirmação do poder da Assembléia. O período de pouco mais de vinte anos de vigência da Constituição da V República, com a sucessão de quatro presidentes (De Gaulle, Pompidou, Giscard e Mitterrand) tão diferentes pela origem e personalidade, não permite aventar hipóteses fundadas. O mandato da Assembléia é de cinco anos. A primazia do presidente no sistema foi, muitas vezes, reafirmada no confronto com as articulações governamentais, com o primeiro-ministro e com a Assembléia, tanto por De Gaulle como por Giscard d'Estaing.

Diversamente do que ocorre no sistema norte-americano, o papel dos partidos na eleição do presidente francês e na formação de uma maioria parlamentar é muito importante, talvez decisivo. Especialmente depois do desaparecimento de De Gaulle que, pela sua personalidade e pelo seu passado, pôde, até um certo ponto e um certo momento (o desempate com Mitterrand em 1965 constituiu uma reviravolta), desempenhar o papel de representante, super partes, as sucessivas eleições presidenciais de Pompidou, em 1969, e, sobretudo, de Giscard, em 1974, e de Mitterrand, em 1981, puseram a descoberto a divisão do corpo eleitoral em dois campos opostos, de acordo com as linhas partidárias. De igual modo, as eleições legislativas de 1973 e 1978 tiveram de passar por uma segunda votação em cada uma das circunscrições para uma decisão entre o candidato da maioria e o da oposição. Coisa inteiramente diversa de meros agrupamentos de tendências particularistas, mas, ao mesmo tempo, não tão disciplinados e coesos como os partidos britânicos e, de qualquer modo, obrigados a recorrer à formação de coalizões governativas, os partidos franceses constituem o suporte indispensável de qualquer maioria presidencial.

Mantém-se, contudo, aberto o problema, constitucionalmente muito delicado, da convivência entre um presidente de uma facção política e uma maioria parlamentar suficientemente forte e unitária de outra facção. Enquanto no caso norte-americano, onde não existe o poder de dissolução das Câmaras, a ampla discricionariedade do voto de cada um dos representantes e os meios de negociação de que dispõe o presidente permitem levar adiante pelo menos parte do programa legislativo e, de qualquer modo, evitar um confronto institucional; no caso francês, não só existe o risco de provocar choques frontais, como também de que as coisas declinem para uma verdadeira e autêntica crise constitucional.

Em conclusão, este sistema de Governo presidencial, que, na aparência, parece responder eficazmente à dupla exigência dos modernos Governos constitucionais – estabilidade e eficiência do Executivo – mas que tira grande autoridade à iniciativa e ao próprio poder de controle da assembléia parlamentar (que o presidente pode suspender com os poderes extraordinários que lhe concede o art. 16), apresenta alguns inconvenientes, potencialmente bastante sérios. Enquanto não for experimentado, com êxito, em situação de crise, continuará a não inspirar inteira confiança.

V. Nota sobre o governo diretorial. Esta resenha das Formas de Governo ficaria incompleta, se não se examinasse, se quer sumariamente, a chamada forma diretorial que caracteriza o Governo da Confederação Helvética. Por um conjunto de motivos históricos (guerras entre cantões protestantes e católicos), étnicos (diferenças profundas entre os grupos lingüísticos que formam a Confederação) e constitucionais (natureza confederativa do sistema), o Conselho Federal, rigorosamente oriundo do Poder Legislativo, é de natureza colegial. Não pode dissolver as Câmaras, é eleito tida em conta a representação proporcional da consistência dos diversos partidos e funciona com o revezamento periódico rotativo do presidente do Conselho.

Alguns autores quiseram ver na forma de Governo suíço apenas a racionalização específica de um fenômeno ou, pelo menos, de uma tendência que se manifesta também em outras pequenas democracias ocidentais (particularmente na Áustria e na Holanda): o enfraquecimento do poder da oposição e o surgimento de acordos básicos de tipo consociativo, chamem-se eles Proporzdemokratie ou agrément amical. Continuar nesta linha de pesquisa relativa aos tipos de regimes democráticos – de alternância, centristas não-rotativos, consociativos – seria ir muito longe. É útil, contudo, observar a esse propósito como é o papel dos partidos, a sua base subcultural e o tipo de competição em que se empenham que diferenciam os tipos de regimes democráticos, tal como têm servido para diferenciar, para além da própria ordem constitucional, as várias formas de Governo democrático. Uma vez que a democracia moderna se baseia no sistema de partidos, será a evolução e transformação destes que introduzirá as mais importantes variações nas formas de Governo que conhecemos e que aqui brevemente analisamos.