DICIONÁRIO DE POLÍTICA
Grupos de Pressão
I. Teoria dos grupos de pressão. É costume começar a discussão sobre grupos de interesse ou de pressão partindo da chamada teoria dos grupos, na formulação que lhe foi dada por Arthur Bentley, na obra The process of government (1908), retomada depois por David Truman em The governmental process (1951), onde muitos capítulos são dedicados especificamente, e não por acaso, aos grupos de interesse. Tudo somado, é inteiramente justificável essa referência, uma vez que Bentley procurava, exatamente com sua exposição polêmica, chamar a atenção e o interesse dos politólogos das instituições jurídico-formais para as atividades informais desenvolvidas por vários grupos da sociedade. E é exatamente como tentativa de provocar o rompimento do predomínio das disciplinas jurídicas e parafilosóficas no estudo dos fenômenos políticos e de propor uma análise descritiva e empírica – embora apenas dentro de um critério restrito – que é compreensível a sua afirmação, de que a grande função "do estudo de qualquer forma da vida social é a análise desses grupos. Quando os grupos são devidamente apresentados, tudo é apresentado, e, se digo tudo, entendo tudo" (208–09).
Outras tendências intelectuais levaram a uma análise da atividade política em termos de atividades de grupos. Havia, antes de tudo, a reação dos pluralistas ingleses – Figgis e Maitland, G.D.H. Coli e Laski – e dos alemães, sobretudo de Gierke, contra a teoria monística do Estado como única organização autorizada a pedir obediência e obediência absoluta (teoria proposta na Inglaterra por Austin e na Alemanha exemplificada pela ação de Bismarck). Em segundo lugar, sociólogos europeus, como Gumplowicz, Simmel e Ratzenhofer, tiveram parte notável no esforço de compreender e explicar os processos sociais por meio da categoria analítica do grupo. É nessas duas tendências que se insere a obra de Bentley que, influenciado por Dewey, procura superar a reificação das categorias jurídicas, políticas e psicológicas predominantes no início do século.
A primeira observação, para constituirmos um ponto de partida para uma análise da teoria dos grupos, é que Bentley entendia seu estudo, não tanto como a elaboração de uma teoria verdadeira, mas como uma tentativa de construir um instrumento analítico. E, com efeito, de teoria não se pode falar propriamente, já que, reduzida ao essencial, a teoria dos grupos não diz senão que a política é o processo por meio do qual os valores sociais são indicados imperativamente; este é feito por meio de decisões; as decisões são produzidas por atividades; cada atividade não está separada das outras, mas essa massa de atividades tem tendência comum a respeito das decisões; essa massa de atividades são os grupos; assim, a luta entre grupos (ou interesses) determina o tipo de decisões que devem ser tomadas" (Ekstein e Apter, 1963, 391).
Essa formulação é falha de atributos próprios de uma teoria. Não especifica as relações entre as variáveis, não indica relações entre causa e efeito, não coloca em correspondência relações formais e fenômenos reais e, enfim, não é falsificável. Finalmente, afirma que toda atividade política se reduz a uma luta entre grupos e, uma vez que a definição de grupo é tão vasta que é onicompreensiva e identificável com a definição de atividade, essa afirmação torna-se tautológica. O grupo é uma massa de atividade, um grupo político é uma massa de atividades que tendem numa direção política comum (um grupo não é um conjunto de indivíduos que interagem, como quer a definição sociológica mais difundida); um interesse existe quando se produzem certas atividades tendentes a satisfazê-lo; assim também os indivíduos, as instituições e as idéias estão reduzidos a grupos, cujas interações terminam por produzir as ações governamentais. Assim sendo, porém, desaparece toda a distinção entre os tipos de grupos presentes numa sociedade, primários e secundários, formais e informais, voluntários ou não, de tal modo que não é possível avaliar a incidência dos vários grupos sobre o processo político e sobre a distribuição dos valores sociais e os grupos mais complexos e formalmente organizados, como o Governo, a burocracia e o exército são colocados no mesmo plano que os outros grupos.
Mas Truman vai mais além quando fala de "grupos potenciais" – distinção que Bentley tinha adotado quando falou de underlying groups e de representative groups – que são atitudes de grupos, interesses largamente difundidos na sociedade, que incidem sobre o processo político, mesmo sem estarem organizados formalmente. Graças a esse artifício, Truman consegue dar conta das regras de jogo e dos procedimentos de uma certa sociedade, do sistema de crenças, catalogando-as na categoria de grupos potenciais. A crítica mais quente a essa exposição é que, para além da sua não-falsificabilidade, a realidade política não pode ser reduzida sem resíduo a um paralelograma de forças, constituído por grupos de interesses, e os indivíduos não podem ser considerados protagonistas efetivos dos processos políticos, só enquanto membros de grupos mais ou menos organizados. Da mesma forma, os governantes não podem ser considerados simples árbitros de um conflito entre grupos e órgãos de registro e de ratificação dos êxitos desses conflitos.
Por causa do defeito de uma série de definições vagas, aproximativas, genéricas, quando não tautológicas, dos conceitos-chave de grupo, interesse e atividade, que nem os discípulos mais devotos e preparados souberam remediar, a teoria dos grupos não pode aspirar legitimamente ao status de teoria geral da política. Em sua forma menos ambiciosa, todavia, ela atraiu e despertou a atenção sobre a análise das forças em jogo na atividade política, e em particular sobre a interação dos grupos semipolíticos que procuram obter decisões favoráveis dos grupos governamentais organizados e institucionalizados, despertando o interesse dos estudiosos para a atividade dos Grupos de pressão, e permitiu levantar algumas questões significativas concernentes à sua presença, importância, intensidade e âmbito de atividades e às condições que favorecem ou impedem seu sucesso.
II. Grupos de interesse, de pressão, lobbying e partidos. O primeiro e o mais importante dos problemas que se coloca neste momento é o da distinção entre expressões que são comumente usadas a modo de intercâmbio, a saber: grupos de interesse, Grupos de pressão e lobbying (ou lobby). Em segundo lugar, é necessário distinguir entre Grupos de pressão e partidos e analisar as relações entre os grupos e os partidos. Desembaracemo-nos, antes de mais nada, da expressão lobbying. Como indica a própria expressão, trata-se do corredor dos edifícios parlamentares e do ingresso dos grandes hotéis, onde freqüentemente residem os parlamentares. Trata-se de uma atividade, ou melhor, de um processo, mais do que de uma organização. É o processo por meio do qual os representantes de grupos de interesses, agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores ou dos decision-makers os desejos de seus grupos. Lobbying é, portanto, e, sobretudo, uma transmissão de mensagens do Grupo de pressão aos decision-makers, por meio de representantes especializados (em alguns casos, como nos Estados Unidos, legalmente autorizados), que podem ou não fazer uso da ameaça de sanções.
Grupo de interesse é a expressão mais difundida das três ora em exame, e sua definição mais explícita se acha em Truman, para o qual grupo de interesse é "qualquer grupo que, à base de um ou vários comportamentos de participação, leva adiante certas reivindicações em relação a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento, que são inerentes às atitudes condivididas". Essa definição sofre, porém, de três inconvenientes: de um lado, os vários autores que a usam terminam por fazer de cada erva um feixe, tornando muito genérica a noção de interesse, e por isso analiticamente inservível, de tal modo que, praticamente, cada grupo crescente numa sociedade se torna um grupo de interesse; por outro lado, há, em outros autores, a tendência a reduzir incônscia mas significativamente todo interesse a um interesse meramente econômico, deixando de lado outros interesses presentes e organizados, como os interesses culturais, religiosos e outros, enfim essa definição não nos permite dizer nada sobre as modalidades de interação entre os vários grupos presentes na sociedade e também sobre o modo preciso em que os mesmos procuram fazer prevalecer seus interesses. Bentley não tinha colocado esse problema, pois que, antes de tudo, considerava o grupo como uma categoria analítica e não concreta e, em segundo lugar, identificava o interesse com a atividade. Fazendo assim dava como descontado que todo interesse se exterioriza em formas de atividades, já que podem existir interesses não-ativados. Truman procura superar essas objeções, usando a expressão grupos de interesse político, mas também ela não é satisfatória na medida em que interesses não-políticos podem levar à necessidade de pesquisa de decisões políticas favoráveis, com o fim de se adotar, manter ou ampliar.
Resta, portanto, a expressão Grupos de pressão. Ela indica, ao mesmo tempo, a existência de uma organização formal e a modalidade de ação do próprio grupo em vista da consecução de seus fins: a pressão. Entendemos por pressão a atividade de um conjunto de indivíduos que, unidos por motivações comuns, buscam, através do uso de sanções ou da ameaça de uso delas, influenciar sobre decisões que são tomadas pelo poder político, seja a fim de mudar a distribuição prevalente de bens, serviços, honras e oportunidades, seja a fim de conservá-la frente às ameaças de intervenção de outros grupos ou do próprio poder político. Pressão é, portanto, não tanto como pensam alguns autores, a possibilidade de obter acesso ao poder político, mas a possibilidade de recorrer a sanções negativas (punições) ou positivas (prêmios), a fim de assegurar a determinação imperativa dos valores sociais através do poder político. Depois de distinguirmos as expressões lobbying, grupos de interesse e Grupos de pressão, resta o problema mais delicado, que é o de diferenciar os Grupos de pressão dos partidos políticos.
Se aderirmos à teoria dos grupos, torna-se difícil, para não dizer impossível, efetuar esta distinção, que é de fundamental importância. A definição de grupos de interesse dada por Truman e analisada mais acima não permite nenhum passo em frente, pois que tanto os grupos de interesse quanto os partidos aparecem ambos como species do genus grupo. As primeiras tentativas de diferenciação tiveram em mira características que não estavam em grau de distinguir claramente os Grupos de pressão dos partidos políticos, mas serviam mais para distinguir, a partir de dentro, as duas categorias. Não pode servir, para este fim, a continuidade ou a intermitência da atividade: a este propósito foi já notado que, pelo menos no contexto anglosaxônico, "comparadas à intermitência das atividades partidárias e ao caráter abstrato e à generalidade da propaganda dos partidos, as campanhas dos grupos aparecem concretas e constantes" (Ehrmann, 1968, 487). Também não pode servir para diferenciar a dimensão da organização, porque muitos partidos são bem menores do que muitos Grupos de pressão – pensemos não apenas nas confederações industriais, mas também nos próprios sindicatos –, nem o âmbito das atividades enquanto existem Grupos de pressão de caráter nacional e partidos apenas locais ou regionais, nem a finalidade enquanto Grupos de pressão e partidos em conjunto se vangloriam da finalidade de caráter geral, nem, enfim, a articulação dos interesses como função própria dos Grupos de pressão e a agregação dos interesses como função específica dos partidos políticos.
Mas, enquanto para todas as dimensões precedentes é fácil especificar linhas de continuidade (continua), que vão do máximo de persistência ao mínimo de atividade, do máximo ao mínimo de organização, e assim por diante, a articulação e a agregação de interesses parecem, ao menos, em princípio, fornecer um critério adequado de diferenciação. Mas não é bem assim. Se, na verdade, por articulação de interesses entendermos "o processo através do qual os indivíduos e os grupos propõem questões às estruturas de decisões políticas", não há dúvida de que esse processo pode ser iniciado e controlado indiferentemente pelos Grupos de pressão e pelos partidos e que a linha distintiva terá caráter quantitativo e não qualitativo. De modo análogo, se por agregação de interesses entendermos "a conversão das perguntas em opções políticas alternativas", existem muitos tipos de partidos que não têm essa função, e há alguns Grupos de pressão – as gigantescas confederações industriais, agrícolas e sindicais – que, além da tutela dos interesses de seus associados, põem-se explicitamente o objetivo de formular opções políticas alternativas.
Finalmente, mesmo em relação a essas duas funções, não podemos dizer que os Grupos de pressão sejam a organização (ou as estruturas) especializada no cumprimento da função de articulação dos interesses, assim como não podemos afirmar que os partidos sejam a estrutura especializada na agregação de interesses. Poder-se-ia objetar que a distinção entre Grupos de pressão como articuladores de interesses e os partidos políticos como agregadores de interesses existe, pelo menos, em nível genético. Quer dizer, os Grupos de pressão surgem se esforçando por fazer frente a um problema imediato, na base de um só interesse, e depois se transformam para prestar serviços necessários aos seus associados, enquanto os partidos, já no momento da sua constituição, se colocam como representantes de muitos interesses. Mas também essa distinção não é correta, porque muitos Grupos de pressão surgiram com a intenção de defender muitos interesses e, por outro lado, muitos partidos foram criados na base de um só interesse, ampliando depois o âmbito de suas atividades. Essa distinção não poderia responder pelos partidos flash que vivem o espaço de uma só eleição.
Talvez uma solução para esse problema possa ser encontrada fazendo referências às funções que são atribuídas comumente aos grupos e aos partidos e procurando especificar aquelas que só os partidos desempenham. As funções de transmissão do questionamento político, de mediação entre sociedade e Governo, de recrutamento político, de participação política, e de integração social são todas desenvolvidas, de uma forma ou de outra, por ambas as estruturas. É, todavia, possível especificar pelo menos três funções que são desenvolvidas apenas pelos partidos e não pelos Grupos de pressão: a função de competição eleitoral, a função de gestão direta do poder e talvez a função de expressão democrática (Fisichella, 1972, 21).
Finalmente, podemos concluir que são Grupos de pressão aqueles grupos organizados que, embora tendo, em mira influenciar sobre a distribuição dos recursos numa sociedade, seja para mantê-la sem alteração, seja para introduzir mudanças em seu favor, não participam diretamente no processo eleitoral e, por isso mesmo, não estão interessados em gerir in proprio o poder político, e, sim, em aproximar-se dele com facilidade e freqüência e a influenciar as opções.
Antes de passar a examinar quais são os canais de acesso dos Grupos de pressão ao poder político e os recursos que lhes permitem desenvolver um papel importante no processo político da sociedade, democrática ou não, é necessário aprofundar as relações entre Grupos de pressão e partidos. O primeiro problema diz respeito ao tipo e grau de interpenetração entre partidos e Grupos de pressão. Primeiro caso: os Grupos de pressão controlam os partidos, isto é, não financiam apenas a atividade dos partidos, mas podem até decidir significativamente tanto o recrutamento dos dirigentes, quanto o tipo de política a seguir e a atuar. Nesse caso, os Grupos de pressão obstaculizam fortemente a capacidade dos partidos de combinar interesses específicos em programas que olhem à obtenção de um apoio mais amplo, e, portanto, o processo legislativo termina por dever enfrentar uma série de questões grosseiras e particulares ou rígidas e vagas. Segundo caso: os Grupos de pressão são verdadeiras emanações dos partidos ou pelo menos recebem deles uma sustentação indispensável. Nesse caso, o controle dos partidos impede os Grupos de pressão de articularem autonomamente as questões atuais da sociedade, de representarem interesses específicos e pragmáticos e termina por transmitir um conteúdo ideológico a toda a atividade dos Grupos de pressão, impedindo que as suas questões possam ser colocadas em termos de contratação e compromissos. O terceiro caso é mais difundido nos sistemas democráticos: existe identidade de interesses entre alguns grupos e alguns partidos sobre temas importantes, mas jamais sobre todos os temas politicamente relevantes; em todo caso, os programas dos partidos não são nunca completamente redutíveis às pressões dos grupos.
O problema das relações entre partidos e grupos é porém interessante mesmo em outro sentido, quando se analisa a influência dos sistemas partidários sobre a atividade dos grupos de pressão. Não há um acordo na bibliografia especializada sobre o grau de influência exercido, pelos vários tipos de sistemas partidários, sobre o número e a intensidade da atividade dos Grupos de pressão. No caso de sistema de partido único, quando ainda se pode falar devidamente de Grupo de pressão, os grupos, na maior parte das vezes, operam dentro do próprio partido e seu número será tanto mais elevado quanto mais complexa for a sociedade, e a sua atividade tanto mais intensa quanto mais aberto o sistema de recrutamento de partido (que não seja receptivo apenas para uns e hostil para outros). O desacordo entre os estudiosos surge a propósito dos sistemas bipartidários e dos sistemas multipartidários. O contexto bipartidário, segundo foi sustentado (Key, 1964, 177), encoraja a formação dos Grupos de pressão, pois que é um grande risco para os partidos tornarem-se portadores de interesses muito específicos e excessivamente caracterizados, desde o momento em que a sua vitória fica ligada a um apelo mais generalizado. Exatamente para obter um apelo mais amplo, conforme se afirmou (Ekstein e Apter, 1963, 414), os partidos, nos sistemas bipartidários, são muitas vezes compostos de alas e frações que se fazem porta-vozes de interesses particulares ou seccionais, mas não de qualquer tipo. Portanto, os sistemas bipartidários não desalentam a constituição dos Grupos de pressão e, sim, talvez mais propriamente, o seu acesso ao partido através dos canais internos, enquanto nos sistemas multipartidários, alguns partidos têm as características de Grupos de pressão.
Na verdade, essa análise não é, de per si, suficiente porque, não são apenas as características dos sistemas partidários a condicionar o número dos Grupos de pressão e a intensidade das suas atividades, mas também, de um lado, as características da organização interna dos vários partidos e, de outro, as características do funcionamento, da mecânica do sistema partidário. Num sistema bipartidário, por exemplo, um Grupo de pressão que tenha relações privilegiadas com um dos dois partidos se achará inevitavelmente em desvantagem quando o outro partido estiver no poder, e deverá necessariamente buscar outros canais de acesso para os decision-makers. Se, porém, a disciplina interna dos dois partidos não é muito rígida, o Grupo de pressão poderá tentar influenciar um número suficiente de deputados para conseguir medidas legislativas não inteiramente desfavoráveis. Num sistema multipartidário em que exista uma certa alternância de poder, os Grupos de pressão têm boas possibilidades operacionais, mesmo em nível dos partidos; daí, ao contrário, como nos sistemas de partido predominante ou com um partido de maioria relativa sempre no Governo esta alternância é inexistente ou quase, os Grupos de pressão "parentes" do partido em posição de preeminência terão acesso privilegiado e obterão decisões favoráveis, enquanto os outros grupos procurarão, ou influenciar cada um dos representantes do partido de maioria – que normalmente não é muito disciplinado nem muito coeso –, ou pressionar diretamente a administração pública, procurando, em ambos os casos, não se deixar facilmente identificar com os partidos de oposição (ou com outros partidos em geral). Naturalmente, uma vez que o objetivo dos Grupos de pressão é o de obter decisões favoráveis, a análise desenvolvida até aqui seria insuficiente se não se levasse em conta a medida em que os partidos ocupam diretamente (mesmo por meio de um controle efetivo sobre o Governo) o centro do processo decisional e a medida em que a administração pública intervém na formulação e na aplicação das decisões políticas.
III. Recursos dos grupos de pressão e canais de acesso. Passemos agora para uma análise dos recursos à disposição do Grupo de pressão e sua estrutura organizativa para vermos as linhas de suas modalidades de ação e também as suas probabilidades de sucesso. É evidente que o sucesso do grupo depende, em grande parte, da organização formal e informal do sistema em que o grupo opera. Essa análise deve por isso considerar a atividade do grupo, entre outras coisas, como uma série de respostas e de adaptações à estrutura do processo decisional do sistema. Alguns autores sustentam que um dos índices mais positivos onde reside o poder real consiste na especificação de onde os Grupos de pressão aplicam mais seus recursos. Outros chegam até a afirmar que, para aumentar suas probabilidades de sucesso, o Grupo de pressão procura assemelhar-se à organização que pretende influenciar, assumindo substancialmente algumas características importantes dessa organização.
Um exemplo significativo diz respeito ao efeito da organização centralizada ou descentralizada, unitária ou federal, do Estado. Se as decisões concernentes a uma categoria profissional, por ex., a dos professores não-universitários, forem tomadas, não em nível nacional ou federal, mas em níveis regional e estadual, o Grupo de pressão representado pelos professores não será presumivelmente organizado de maneira centralizada em nível nacional, mas será descentralizado e mais aguerrido em nível local. Permanecendo ainda por algum tempo sobre esse terreno, a organização federal do Estado pode produzir uma ulterior conseqüência, desejada ou inesperada, e pode criar Grupos de pressão representados pelos Estados ou pelas regiões. Assim, na Alemanha, os Läender são autênticos Grupos de pressão, não só porque têm representação no Bundesrat, onde cada Land dispõe de um gabinete e de um staff, mas ainda porque, por exigências constitucionais, todos os projetos de lei devem ser submetidos ao Bundesrat e os ministros dos vários Läender gozam das prerrogativas de dirigir-se diretamente ao Bundestag e às suas comissões para destacar os interesses em jogo nos vários projetos de lei.
Devemos perguntar-nos agora quais são os fatores que determinam a forma que assume a atividade dos Grupos de pressão. Segundo os vários autores, este problema, essencialmente, diz respeito às interações entre os Grupos de pressão e os órgãos do Governo – Governo e administração pública –, mas é evidente que, de acordo com o ordenamento estatal, a atenção do estudioso e dos Grupos de pressão deve voltar-se de vez em quando também, em nome dos próprios interesses, para os grupos parlamentares e para os partidos (v. supra). Mais raro é o caso em que os Grupos de pressão agem simplesmente sobre a opinião pública por meio de amplas campanhas publicitárias. Nesse caso, fala-se de grupos de promoção e de propaganda. Também os Grupos de pressão podem recorrer à sensibilização da opinião pública, mas apenas como etapa intermediária ou como um dos modos possíveis através dos quais se desenvolve uma atividade de pressão.
Qual é a razão, em alguns sistemas políticos, da atividade dos Grupos de pressão e do seu número aparecerem notavelmente superiores aos dos outros sistemas? Uma das condições pelas quais o número dos grupos é elevado nasce da diferenciação estrutural da sociedade, mas essa condição não está ainda em grau de explicar por que os representantes profissionais e as associações voluntárias criadas pela modernização se transformam em e operam na qualidade de Grupos de pressão. Com efeito, é necessário examinar outros três fatores: o grau e o tipo de consenso social, a legitimidade dada aos Grupos de pressão e o funcionamento do sistema partidário. Sobre este último fator já raciocinamos longamente e, por isso, vejamos melhor os outros dois.
Se o consenso social é muito limitado nos sistemas totalitários e nos países novos, é evidente que sempre que os grupos conseguirem organizar-se procurarão apoderar-se diretamente do poder e mudar as modalidades e os procedimentos de exercício mais do que usufruir desses procedimentos, a fim de obter decisões favoráveis. A sua politização será, ao mesmo tempo, mais intensa mas também mais sujeita a crises radicais – com o conseqüente abandono e a expulsão da arena política – nos freqüentes casos de insucesso. O número dos grupos que entram em competição em um nível inferior ao do Governo e uma elevada competição entre grupos são, numa certa medida, índices do grau de aceitação do sistema – isto é, do consenso social e da vitalidade do próprio sistema, mesmo que as características desta competição e o grau de autonomia do Governo dos vários grupos forneçam índices talvez mais seguros e mais valiosos como avaliação da vitalidade e democraticidade do processo político.
Quanto à legitimidade, é necessário distinguir entre legitimidade que a cultura política do sistema concede às atividades de grupos organizados, e que vai de um mínimo nos sistemas totalitários e nos países novos até um máximo nos países anglo-saxônicos – embora com matizes diferentes –, e a legitimidade sobre a necessidade de chegar a uma organização formal e também sobre a maneira correta de empreender certas iniciativas, a coberto dos próprios interesses, além da legitimidade de como é considerada a liderança e a condição de membro do próprio grupo (pense-se, em planos diferentes, que as greves de soldados e policiais são não apenas ilegítimas mas ilegais e a dos médicos é, muitas vezes, considerada ilegítima pelos próprios médicos).
As diferenças mais significativas entre as várias formas das atividades dos Grupos de pressão podem se fazer relacionar, de um lado, com as características do processo decisional e, de outro, com a cultura política do sistema em que eles operam. Comecemos pelo segundo fator. Nos países em que sua atividade evoca o fantasma do Governo invisível e da corrupção, ou onde ela é considerada nociva e ilegítima, os Grupos de pressão tenderão a desenvolver um trabalho de persuasão e de pressão, não à luz do sol, mas através de consultas e negociações mais ou menos secretas, e o locus da sua atividade não será o Parlamento nem o Governo, mas os ministérios em especial. Essa derivação é, além disso, respectivamente favorecida e inibida pela vastidão ou pela estreiteza do âmbito de discrição que gozam os ministérios na aplicação das leis aprovadas pelo Parlamento. Na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, este âmbito de discrição é mais elevado; na França e na Itália, é muito mais restrito, por causa da proliferação de pequenas leis a respeito dos regulamentos administrativos.
Um outro fator que influencia a forma de atividade dos Grupos de pressão é dado pela expansão da esfera de intervenção governamental. O Estado do bem-estar e assistencial, com a crescente absorção em torno de verbas para programas de caráter econômico, previdenciário e social, ampliou notavelmente a área em que é necessário fazer pressão sobre o Governo para obter decisões favoráveis ou impedir decisões desvantajosas, obrigando os grupos de interesse a se organizar. Ao mesmo tempo, a esfera da expansão governamental fez também que órgãos paraestatais se erguessem na qualidade de Grupos de pressão.
As probabilidades de sucesso de um Grupo de pressão são fortemente influenciadas por recursos à sua disposição. Entre estes recursos, os mais importantes parecem que são: a dimensão (ou entidade da membership), a riqueza, a qualidade e a amplitude de conhecimentos, a representatividade. Ao lado desses recursos, parece, além disso, que as probabilidades de sucesso de um Grupo de pressão são notavelmente acrescidas quando os associados e os líderes da organização provêm de estratos sociais superiores, quando o grupo procura promover fins que não estejam em conflito com os valores sociais dominantes e quando o grupo é considerado legítimo pelos decision-makers. Nem todos os grupos, porém, possuem a mesma quantidade de recursos e uma avaliação real da incidência de recursos em sua posse e, por conseqüência, táticas de ação aumentam as probabilidades de sucesso, uma vez que cada um dos recursos referidos torna o grupo capaz de negociar, a partir de uma posição mais favorável, com uma contrapartida a mais.
Por exemplo, o órgão de associados do grupo – lembremo-nos dos sindicatos dos trabalhadores – pode por um lado influenciar, de maneira explícita, a tomada de posição dos partidos que sabem que dependem dos votos do grupo, mas por outro lado, mesmo se de modo menos claro, as opções governamentais, se forem efetuadas em nítida oposição às pretensões do grupo, deverão ser aplicadas com custos muito maiores. A riqueza pode ser utilizada de vários modos: para corromper tout court aqueles que devem tomar ou fazer aplicar as decisões – os parlamentares ou os burocratas –, o que, se não é freqüente nos sistemas políticos ocidentais, é também uma possibilidade real – para desenvolver amplas ações políticas, e, enfim, para favorecer as campanhas eleitorais de cada deputado. Os conhecimentos são, sobretudo, úteis na fase da elaboração dos projetos de lei – de modo particular quando a matéria a regulamentar é complexa e a sua redação é pedida a cada um dos deputados ou a órgãos ministeriais dotados de um staff não adequadamente preparado –, na fase de discussão das emendas e na fase de aplicação das leis, sobretudo quando essas não são rigidamente formuladas, mas permitem aos burocratas a elaboração de regulamentos integrativos.
A representatividade pode ser entendida de dois modos: ou que a liderança do grupo é realmente expressão da base, isto é, goza da confiança e é receptiva às suas exigências – representatividade que é, muitas vezes, negada aos líderes sindicais –, ou que o grupo absorve a grande maioria das unidades que operam no setor. Assim, os líderes sindicais podem também ser representativos de suas bases, mas, se em vinte milhões de trabalhadores, os inscritos no sindicato são apenas cinco milhões, os sindicatos não poderão considerar-se representativos. Assim, também uma confederação industrial pode associar uma notável percentagem de indústrias que operam na sociedade, mas, se duas ou três indústrias, com o mais elevado número de associados e com o mais alto faturamento, não fazem: parte dela, a representatividade da confederação industrial será muito diminuta. O mesmo raciocínio é válido quando existem organizações sindicais competindo entre si. Esse fato diminui a percepção da representatividade dos sindicatos e contemporaneamente aumenta os custos de decisão, tornando complicadas as operações de consulta entre Governo, burocracia e sindicatos, e quase impossíveis as negociações em sentido estrito, requerendo estas últimas a concentração da autoridade na outra parte, com o fim de obter o máximo das decisões adotadas de comum acordo.
Para nada serve a posse de certos recursos se esses não se fizerem valer dos canais apropriados. A dimensão da membership e a sua coesão são recursos que podem ser usados nas competições eleitorais e não apenas nos casos de pequenas circunscrições ou municípios com sistema eleitoral e de representação proporcional. O caso das estreitas ligações entre trade e unions e partido trabalhista na Inglaterra é muito conhecido para ser mais uma vez destacado. Para a Itália, a Federação dos Cultivadores diretos constitui o caso mais macroscópico do momento, o qual se vangloria, com toda a probabilidade de razão, de poder "mandar" ao Parlamento quarenta deputados para a legislatura (todos da democracia cristã).
A riqueza pareceria, apesar de tudo, o recurso de menor peso na atividade dos Grupos de pressão, se não fosse o fato de que, além de poder ser aplicada para tornar difícil a atuação das preferências governamentais, a riqueza é muitas vezes a chave para usufruir de consultores preparados e influentes, para financiar campanhas eleitorais de partidos inteiros e de deputados, e para influenciar a opinião pública através da imprensa e da publicidade. Embora a riqueza seja considerada o recurso típico das organizações industriais, acontece freqüentemente que os próprios sindicatos dos trabalhadores dispõem dela de uma forma notável, embora nunca ao nível dos industriais. Enquanto as dimensões da membership, a coesão do grupo e a sua riqueza podem influenciar, ao menos teoricamente, apenas os decision-makers, a posse de conhecimentos e a representatividade da organização que delas faz uso podem influir, numa certa medida, sobre o tipo de decisões a serem tomadas e sobre o como serão aplicadas. Estes dois últimos recursos se fazem valer, normalmente, no confronto entre Governo e administração pública.
No que diz respeito às relações entre Grupos de pressão, partidos e administração pública, podem ser especificadas três importantes categorias: a relação de parentesco a que o partido se mostra receptivo nos casos de pressões e sugestões dos grupos da mesma matriz ideológico-política; a relação de clientela, em que os ministérios, para funcionar adequadamente, procuram a colaboração de alguns grupos de pressão que se tornam, ao mesmo tempo, os interlocutores privilegiados e os beneficiários máximos das opções políticas; e a relação de colonização, por meio da qual alguns grupos de pressão, por costume ou por real poder de recato, ficam em posição de vetar a nomeação de importantes funcionários administrativos ou de impô-la. Em alguns países, sobretudo nos Estados Unidos, desenvolve-se uma luta análoga pela nomeação, não só dos vários secretários de departamento, mas também dos juízes federais, a favor ou contra os industriais, a favor ou contra os trabalhadores, a favor ou contra os negros. A representatividade, enfim, é o recurso que permite um acesso aos decision-makers, acesso formal ou informal, institucionalizado – onde existem organismos, como o Conselho Nacional de Economia e do Trabalho – e que de certo modo legitima também as atividades dos Grupos de pressão – tanto mais representativos tanto mais legítimos, ou pelo menos, tanto menos ilegítimos.
Ainda uma palavra no que diz respeito ao papel dos organismos consultivos. Em muitos países existem organismos deste tipo nos quais acham lugar, junto de peritos não pertencentes a grupos, os próprios representantes dos grupos mais importantes, as chamadas associações de cúpula, cuja função, pelo menos teoricamente, é dupla: estimular o acolhimento das questões antes dessas chegarem à mesa do ministro e favorecer a contratação e o compromisso antes que o problema se torne politicamente queimado e penetre no terreno das controvérsias partidárias. O sucesso desses organismos está ligado ao funcionamento do próprio sistema político. Onde as condições de partida não estão muito longínquas, como na Inglaterra e na Alemanha, o resultado parece ser satisfatório, mas onde o conflito é bastante alto, como na Itália e na França, a conciliação dos interesses não acontece senão raramente e deixa sempre vencidos e vencedores.
Um tema de pesquisa particularmente interessante é constituído pela função desenvolvida por um representante de um Grupo de pressão que seja eleito membro parlamentar ou nomeado alto funcionário de um ministério ou juiz (nos Estados Unidos). Habitualmente, pensa-se que seu comportamento na nova posição é inspirado fundamentalmente pela sua origem e que, portanto, ele se esforce por favorecer de qualquer maneira e em qualquer circunstância os interesses do grupo de que provém e ao qual deve sua nova posição (e ao qual presumivelmente pode dever até sua permanência na nova posição). Deve ser aprofundada à medida em que as expectativas do papel que o representante do Grupo de pressão conseguiu ocupar, as normas formais e informais, que regulam sua atividade, influem sobre suas decisões e provocam tensões não fáceis de resolver e de superar na base da simples adesão às normas do grupo de que ele é o representante. A frustrante e fugidia noção de interesse geral e público pode levar o representante a uma tomada de posição incompreensível se olharmos apenas seu background intelectual e sua proveniência. Como o processo de decisão não pode ser reduzido a uma simples análise de Grupo de pressão em campo e ao peso relativo das suas pressões, assim a atividade dos representantes dos Grupos de pressão que ocupam posições legislativas, administrativas ou judiciárias não pode ser determinada a priori com base na sua simples ligação com o grupo, mas requer uma análise mais cuidada e atenta aos conflitos entre tensões diferentes (de representação e de função).
IV. Democracia e grupos de pressão. A discussão das relações entre Grupos de pressão e democracia pode ser enfrentada de duas maneiras: antes de tudo, analisando se a atividade dos Grupos de pressão é possível apenas nos sistemas democráticos e, em segundo lugar, procurando avaliar o seu papel dentro dos sistemas democráticos para saber se eles representam uma degeneração desses sistemas ou se não desenvolvem funções úteis à manutenção e adaptação desses sistemas, em que condições e com que riscos.
Se aderirmos ao group theory of politics, não será possível negar a existência de grupos até dentro dos sistemas totalitários, não obstante o monolitismo que a própria noção totalitarista implica. Mas o que nos interessa é avaliar a existência de duas condições essenciais para a atividade dos Grupos de pressão: antes de tudo, a possibilidade de organização, possibilidade não apenas garantida por lei, mas possibilidade real; e, em segundo Lugar, a possibilidade de pressionar, de entrar nas decisões tomadas pelo sistema. Pois bem, sem negar a existência de grupos informais nos sistemas políticos autoritários e totalitários, estamos habitualmente na presença de grupos que procuram controlar, como já notamos acima, o Governo, tratando-se mais de uma luta pelo poder do que de uma luta por influenciar as decisões a tomar; em segundo lugar, existe, habitualmente, nestes sistemas, uma parte de orientação, que pode ser a burocracia partidária ou a burocracia militar ou a burocracia tout court, e é escassa a autonomia dos outros grupos, de tal forma que, em terceiro lugar, a liberdade de associação é quase sempre unicamente formal. Finalmente, mesmo que não possamos negar que o processo de industrialização e de modernização cria nos sistemas autoritários e nos sistemas totalitários associações formais e informais (de escritores, de economistas, de cientistas, de managers, de técnicos), é, todavia, inexato denominar esses grupos como Grupos de pressão enquanto se fundam nas condições fundamentais de autonomia dos grupos e da possibilidade efetiva de incidir sobre o processo decisional.
Por essa razão, os Grupos de pressão, em sentido estrito, são organizações típicas dos sistemas democráticos, mas isto não quer dizer que eles sejam, hodiernamente, inteiramente aceitos. Na verdade, nem a teoria liberal clássica, que via a atividade política como a soma dos interesses individuais e sua composição autônoma, nem a teoria democrática de Rousseau, em que a vontade geral não era a soma dos interesses dos cidadãos, mas algo mais transcendente, deixavam muito espaço aos corpos intermediários da sociedade entre o cidadão e o Estado. E a polêmica longamente dirigida contra os partidos não podia deixar de ter em mira organizações como os Grupos de pressão que, pela sua própria natureza não institucionalizada e menos visível, eram ainda mais difíceis de controlar. E não obstante a famosa afirmação de Tocqueville que, "a fim de que os homens permaneçam civis e se tornem tais, é necessário que, entre eles, a arte de associação se desenvolva e se aperfeiçoe, na mesma medida em que aumenta a igualdade de condições", os Grupos de pressão permaneceram por longo tempo, e precisamente nos Estados Unidos, aos quais Tocqueville se referiu, um fenômeno em relação ao qual deveria ser mantida distância.
Todavia, nos meados do século XX, os Grupos de pressão aparecem como elemento já provavelmente ineliminável do processo político dentro dos sistemas democráticos. A primeira questão a ser colocada é se esses sistemas funcionariam melhor ou pior sem os Grupos de pressão. A segunda questão é quais são as garantias necessárias a fim de que os Grupos de pressão operem como instrumento de estabilidade e desenvolvimento democrático e não como fator de degeneração.
Na maior parte dos casos, para responder à primeira questão, os sistemas democráticos contemporâneos funcionariam pior se não existissem os Grupos de pressão. Na verdade, os partidos tendem atualmente a concentrar os problemas políticos em larga escala numa medida não muito freqüente e em ocasiões limitadas às eleições. Assim fazendo, os partidos muitas vezes não ficam em sintonia com as novas questões vigentes na sociedade. Os Grupos de pressão operam, de uma forma mais constante e mais específica, e atuam numa tramitação eficaz entre os grupos sociais organizados e o Governo. Além disso, eles podem proporcionar uma participação mais significativa a seus associados do que a atividade que eles têm no seio do partido. Não se pode avaliar, com segurança, se as decisões tomadas por intervenção dos Grupos de pressão são mais consoantes com o interesse público ou geral. Primeiro porque é difícil determinar o que seja interesse público, segundo porque não dispomos de outro termo de comparação. Pode-se supor que as decisões tomadas sem a intervenção dos Grupos de pressão teriam sido menos custosas em termos de tempo e de complexidade de consultas, mas mais custosas para aquisição de informações e de conhecimentos necessários, e muito mais custosas em termos de aplicação frente à resistência dos grupos não consultados.
Entre os problemas mais espinhosos, além do de achar o modo de dar expressão aos interesses não-organizados – porque mais fracos e eleitoralmente talvez de menor interesse para cortejar: os interesses dos marginais, dos aposentados, dos pobres, dos velhos e dos consumidores –, existe o tema da garantia que a atividade dos Grupos de pressão requer: antes de tudo, menos segredo e, portanto, publicação dos balanços e, em segundo lugar, democracia interna contra a perpetuação de oligarquias e, portanto, regulamentação explícita das suas atividades. Parece certo que o aparecimento dos Grupos de pressão como fator dominante num sistema político assinala uma grave crise, seja em nível de administração pública, seja em nível dos órgãos representativos e talvez mesmo as medidas sugeridas poderão chegar muito tarde.
Grupos de Pressão
I. Teoria dos grupos de pressão. É costume começar a discussão sobre grupos de interesse ou de pressão partindo da chamada teoria dos grupos, na formulação que lhe foi dada por Arthur Bentley, na obra The process of government (1908), retomada depois por David Truman em The governmental process (1951), onde muitos capítulos são dedicados especificamente, e não por acaso, aos grupos de interesse. Tudo somado, é inteiramente justificável essa referência, uma vez que Bentley procurava, exatamente com sua exposição polêmica, chamar a atenção e o interesse dos politólogos das instituições jurídico-formais para as atividades informais desenvolvidas por vários grupos da sociedade. E é exatamente como tentativa de provocar o rompimento do predomínio das disciplinas jurídicas e parafilosóficas no estudo dos fenômenos políticos e de propor uma análise descritiva e empírica – embora apenas dentro de um critério restrito – que é compreensível a sua afirmação, de que a grande função "do estudo de qualquer forma da vida social é a análise desses grupos. Quando os grupos são devidamente apresentados, tudo é apresentado, e, se digo tudo, entendo tudo" (208–09).
Outras tendências intelectuais levaram a uma análise da atividade política em termos de atividades de grupos. Havia, antes de tudo, a reação dos pluralistas ingleses – Figgis e Maitland, G.D.H. Coli e Laski – e dos alemães, sobretudo de Gierke, contra a teoria monística do Estado como única organização autorizada a pedir obediência e obediência absoluta (teoria proposta na Inglaterra por Austin e na Alemanha exemplificada pela ação de Bismarck). Em segundo lugar, sociólogos europeus, como Gumplowicz, Simmel e Ratzenhofer, tiveram parte notável no esforço de compreender e explicar os processos sociais por meio da categoria analítica do grupo. É nessas duas tendências que se insere a obra de Bentley que, influenciado por Dewey, procura superar a reificação das categorias jurídicas, políticas e psicológicas predominantes no início do século.
A primeira observação, para constituirmos um ponto de partida para uma análise da teoria dos grupos, é que Bentley entendia seu estudo, não tanto como a elaboração de uma teoria verdadeira, mas como uma tentativa de construir um instrumento analítico. E, com efeito, de teoria não se pode falar propriamente, já que, reduzida ao essencial, a teoria dos grupos não diz senão que a política é o processo por meio do qual os valores sociais são indicados imperativamente; este é feito por meio de decisões; as decisões são produzidas por atividades; cada atividade não está separada das outras, mas essa massa de atividades tem tendência comum a respeito das decisões; essa massa de atividades são os grupos; assim, a luta entre grupos (ou interesses) determina o tipo de decisões que devem ser tomadas" (Ekstein e Apter, 1963, 391).
Essa formulação é falha de atributos próprios de uma teoria. Não especifica as relações entre as variáveis, não indica relações entre causa e efeito, não coloca em correspondência relações formais e fenômenos reais e, enfim, não é falsificável. Finalmente, afirma que toda atividade política se reduz a uma luta entre grupos e, uma vez que a definição de grupo é tão vasta que é onicompreensiva e identificável com a definição de atividade, essa afirmação torna-se tautológica. O grupo é uma massa de atividade, um grupo político é uma massa de atividades que tendem numa direção política comum (um grupo não é um conjunto de indivíduos que interagem, como quer a definição sociológica mais difundida); um interesse existe quando se produzem certas atividades tendentes a satisfazê-lo; assim também os indivíduos, as instituições e as idéias estão reduzidos a grupos, cujas interações terminam por produzir as ações governamentais. Assim sendo, porém, desaparece toda a distinção entre os tipos de grupos presentes numa sociedade, primários e secundários, formais e informais, voluntários ou não, de tal modo que não é possível avaliar a incidência dos vários grupos sobre o processo político e sobre a distribuição dos valores sociais e os grupos mais complexos e formalmente organizados, como o Governo, a burocracia e o exército são colocados no mesmo plano que os outros grupos.
Mas Truman vai mais além quando fala de "grupos potenciais" – distinção que Bentley tinha adotado quando falou de underlying groups e de representative groups – que são atitudes de grupos, interesses largamente difundidos na sociedade, que incidem sobre o processo político, mesmo sem estarem organizados formalmente. Graças a esse artifício, Truman consegue dar conta das regras de jogo e dos procedimentos de uma certa sociedade, do sistema de crenças, catalogando-as na categoria de grupos potenciais. A crítica mais quente a essa exposição é que, para além da sua não-falsificabilidade, a realidade política não pode ser reduzida sem resíduo a um paralelograma de forças, constituído por grupos de interesses, e os indivíduos não podem ser considerados protagonistas efetivos dos processos políticos, só enquanto membros de grupos mais ou menos organizados. Da mesma forma, os governantes não podem ser considerados simples árbitros de um conflito entre grupos e órgãos de registro e de ratificação dos êxitos desses conflitos.
Por causa do defeito de uma série de definições vagas, aproximativas, genéricas, quando não tautológicas, dos conceitos-chave de grupo, interesse e atividade, que nem os discípulos mais devotos e preparados souberam remediar, a teoria dos grupos não pode aspirar legitimamente ao status de teoria geral da política. Em sua forma menos ambiciosa, todavia, ela atraiu e despertou a atenção sobre a análise das forças em jogo na atividade política, e em particular sobre a interação dos grupos semipolíticos que procuram obter decisões favoráveis dos grupos governamentais organizados e institucionalizados, despertando o interesse dos estudiosos para a atividade dos Grupos de pressão, e permitiu levantar algumas questões significativas concernentes à sua presença, importância, intensidade e âmbito de atividades e às condições que favorecem ou impedem seu sucesso.
II. Grupos de interesse, de pressão, lobbying e partidos. O primeiro e o mais importante dos problemas que se coloca neste momento é o da distinção entre expressões que são comumente usadas a modo de intercâmbio, a saber: grupos de interesse, Grupos de pressão e lobbying (ou lobby). Em segundo lugar, é necessário distinguir entre Grupos de pressão e partidos e analisar as relações entre os grupos e os partidos. Desembaracemo-nos, antes de mais nada, da expressão lobbying. Como indica a própria expressão, trata-se do corredor dos edifícios parlamentares e do ingresso dos grandes hotéis, onde freqüentemente residem os parlamentares. Trata-se de uma atividade, ou melhor, de um processo, mais do que de uma organização. É o processo por meio do qual os representantes de grupos de interesses, agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores ou dos decision-makers os desejos de seus grupos. Lobbying é, portanto, e, sobretudo, uma transmissão de mensagens do Grupo de pressão aos decision-makers, por meio de representantes especializados (em alguns casos, como nos Estados Unidos, legalmente autorizados), que podem ou não fazer uso da ameaça de sanções.
Grupo de interesse é a expressão mais difundida das três ora em exame, e sua definição mais explícita se acha em Truman, para o qual grupo de interesse é "qualquer grupo que, à base de um ou vários comportamentos de participação, leva adiante certas reivindicações em relação a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento, que são inerentes às atitudes condivididas". Essa definição sofre, porém, de três inconvenientes: de um lado, os vários autores que a usam terminam por fazer de cada erva um feixe, tornando muito genérica a noção de interesse, e por isso analiticamente inservível, de tal modo que, praticamente, cada grupo crescente numa sociedade se torna um grupo de interesse; por outro lado, há, em outros autores, a tendência a reduzir incônscia mas significativamente todo interesse a um interesse meramente econômico, deixando de lado outros interesses presentes e organizados, como os interesses culturais, religiosos e outros, enfim essa definição não nos permite dizer nada sobre as modalidades de interação entre os vários grupos presentes na sociedade e também sobre o modo preciso em que os mesmos procuram fazer prevalecer seus interesses. Bentley não tinha colocado esse problema, pois que, antes de tudo, considerava o grupo como uma categoria analítica e não concreta e, em segundo lugar, identificava o interesse com a atividade. Fazendo assim dava como descontado que todo interesse se exterioriza em formas de atividades, já que podem existir interesses não-ativados. Truman procura superar essas objeções, usando a expressão grupos de interesse político, mas também ela não é satisfatória na medida em que interesses não-políticos podem levar à necessidade de pesquisa de decisões políticas favoráveis, com o fim de se adotar, manter ou ampliar.
Resta, portanto, a expressão Grupos de pressão. Ela indica, ao mesmo tempo, a existência de uma organização formal e a modalidade de ação do próprio grupo em vista da consecução de seus fins: a pressão. Entendemos por pressão a atividade de um conjunto de indivíduos que, unidos por motivações comuns, buscam, através do uso de sanções ou da ameaça de uso delas, influenciar sobre decisões que são tomadas pelo poder político, seja a fim de mudar a distribuição prevalente de bens, serviços, honras e oportunidades, seja a fim de conservá-la frente às ameaças de intervenção de outros grupos ou do próprio poder político. Pressão é, portanto, não tanto como pensam alguns autores, a possibilidade de obter acesso ao poder político, mas a possibilidade de recorrer a sanções negativas (punições) ou positivas (prêmios), a fim de assegurar a determinação imperativa dos valores sociais através do poder político. Depois de distinguirmos as expressões lobbying, grupos de interesse e Grupos de pressão, resta o problema mais delicado, que é o de diferenciar os Grupos de pressão dos partidos políticos.
Se aderirmos à teoria dos grupos, torna-se difícil, para não dizer impossível, efetuar esta distinção, que é de fundamental importância. A definição de grupos de interesse dada por Truman e analisada mais acima não permite nenhum passo em frente, pois que tanto os grupos de interesse quanto os partidos aparecem ambos como species do genus grupo. As primeiras tentativas de diferenciação tiveram em mira características que não estavam em grau de distinguir claramente os Grupos de pressão dos partidos políticos, mas serviam mais para distinguir, a partir de dentro, as duas categorias. Não pode servir, para este fim, a continuidade ou a intermitência da atividade: a este propósito foi já notado que, pelo menos no contexto anglosaxônico, "comparadas à intermitência das atividades partidárias e ao caráter abstrato e à generalidade da propaganda dos partidos, as campanhas dos grupos aparecem concretas e constantes" (Ehrmann, 1968, 487). Também não pode servir para diferenciar a dimensão da organização, porque muitos partidos são bem menores do que muitos Grupos de pressão – pensemos não apenas nas confederações industriais, mas também nos próprios sindicatos –, nem o âmbito das atividades enquanto existem Grupos de pressão de caráter nacional e partidos apenas locais ou regionais, nem a finalidade enquanto Grupos de pressão e partidos em conjunto se vangloriam da finalidade de caráter geral, nem, enfim, a articulação dos interesses como função própria dos Grupos de pressão e a agregação dos interesses como função específica dos partidos políticos.
Mas, enquanto para todas as dimensões precedentes é fácil especificar linhas de continuidade (continua), que vão do máximo de persistência ao mínimo de atividade, do máximo ao mínimo de organização, e assim por diante, a articulação e a agregação de interesses parecem, ao menos, em princípio, fornecer um critério adequado de diferenciação. Mas não é bem assim. Se, na verdade, por articulação de interesses entendermos "o processo através do qual os indivíduos e os grupos propõem questões às estruturas de decisões políticas", não há dúvida de que esse processo pode ser iniciado e controlado indiferentemente pelos Grupos de pressão e pelos partidos e que a linha distintiva terá caráter quantitativo e não qualitativo. De modo análogo, se por agregação de interesses entendermos "a conversão das perguntas em opções políticas alternativas", existem muitos tipos de partidos que não têm essa função, e há alguns Grupos de pressão – as gigantescas confederações industriais, agrícolas e sindicais – que, além da tutela dos interesses de seus associados, põem-se explicitamente o objetivo de formular opções políticas alternativas.
Finalmente, mesmo em relação a essas duas funções, não podemos dizer que os Grupos de pressão sejam a organização (ou as estruturas) especializada no cumprimento da função de articulação dos interesses, assim como não podemos afirmar que os partidos sejam a estrutura especializada na agregação de interesses. Poder-se-ia objetar que a distinção entre Grupos de pressão como articuladores de interesses e os partidos políticos como agregadores de interesses existe, pelo menos, em nível genético. Quer dizer, os Grupos de pressão surgem se esforçando por fazer frente a um problema imediato, na base de um só interesse, e depois se transformam para prestar serviços necessários aos seus associados, enquanto os partidos, já no momento da sua constituição, se colocam como representantes de muitos interesses. Mas também essa distinção não é correta, porque muitos Grupos de pressão surgiram com a intenção de defender muitos interesses e, por outro lado, muitos partidos foram criados na base de um só interesse, ampliando depois o âmbito de suas atividades. Essa distinção não poderia responder pelos partidos flash que vivem o espaço de uma só eleição.
Talvez uma solução para esse problema possa ser encontrada fazendo referências às funções que são atribuídas comumente aos grupos e aos partidos e procurando especificar aquelas que só os partidos desempenham. As funções de transmissão do questionamento político, de mediação entre sociedade e Governo, de recrutamento político, de participação política, e de integração social são todas desenvolvidas, de uma forma ou de outra, por ambas as estruturas. É, todavia, possível especificar pelo menos três funções que são desenvolvidas apenas pelos partidos e não pelos Grupos de pressão: a função de competição eleitoral, a função de gestão direta do poder e talvez a função de expressão democrática (Fisichella, 1972, 21).
Finalmente, podemos concluir que são Grupos de pressão aqueles grupos organizados que, embora tendo, em mira influenciar sobre a distribuição dos recursos numa sociedade, seja para mantê-la sem alteração, seja para introduzir mudanças em seu favor, não participam diretamente no processo eleitoral e, por isso mesmo, não estão interessados em gerir in proprio o poder político, e, sim, em aproximar-se dele com facilidade e freqüência e a influenciar as opções.
Antes de passar a examinar quais são os canais de acesso dos Grupos de pressão ao poder político e os recursos que lhes permitem desenvolver um papel importante no processo político da sociedade, democrática ou não, é necessário aprofundar as relações entre Grupos de pressão e partidos. O primeiro problema diz respeito ao tipo e grau de interpenetração entre partidos e Grupos de pressão. Primeiro caso: os Grupos de pressão controlam os partidos, isto é, não financiam apenas a atividade dos partidos, mas podem até decidir significativamente tanto o recrutamento dos dirigentes, quanto o tipo de política a seguir e a atuar. Nesse caso, os Grupos de pressão obstaculizam fortemente a capacidade dos partidos de combinar interesses específicos em programas que olhem à obtenção de um apoio mais amplo, e, portanto, o processo legislativo termina por dever enfrentar uma série de questões grosseiras e particulares ou rígidas e vagas. Segundo caso: os Grupos de pressão são verdadeiras emanações dos partidos ou pelo menos recebem deles uma sustentação indispensável. Nesse caso, o controle dos partidos impede os Grupos de pressão de articularem autonomamente as questões atuais da sociedade, de representarem interesses específicos e pragmáticos e termina por transmitir um conteúdo ideológico a toda a atividade dos Grupos de pressão, impedindo que as suas questões possam ser colocadas em termos de contratação e compromissos. O terceiro caso é mais difundido nos sistemas democráticos: existe identidade de interesses entre alguns grupos e alguns partidos sobre temas importantes, mas jamais sobre todos os temas politicamente relevantes; em todo caso, os programas dos partidos não são nunca completamente redutíveis às pressões dos grupos.
O problema das relações entre partidos e grupos é porém interessante mesmo em outro sentido, quando se analisa a influência dos sistemas partidários sobre a atividade dos grupos de pressão. Não há um acordo na bibliografia especializada sobre o grau de influência exercido, pelos vários tipos de sistemas partidários, sobre o número e a intensidade da atividade dos Grupos de pressão. No caso de sistema de partido único, quando ainda se pode falar devidamente de Grupo de pressão, os grupos, na maior parte das vezes, operam dentro do próprio partido e seu número será tanto mais elevado quanto mais complexa for a sociedade, e a sua atividade tanto mais intensa quanto mais aberto o sistema de recrutamento de partido (que não seja receptivo apenas para uns e hostil para outros). O desacordo entre os estudiosos surge a propósito dos sistemas bipartidários e dos sistemas multipartidários. O contexto bipartidário, segundo foi sustentado (Key, 1964, 177), encoraja a formação dos Grupos de pressão, pois que é um grande risco para os partidos tornarem-se portadores de interesses muito específicos e excessivamente caracterizados, desde o momento em que a sua vitória fica ligada a um apelo mais generalizado. Exatamente para obter um apelo mais amplo, conforme se afirmou (Ekstein e Apter, 1963, 414), os partidos, nos sistemas bipartidários, são muitas vezes compostos de alas e frações que se fazem porta-vozes de interesses particulares ou seccionais, mas não de qualquer tipo. Portanto, os sistemas bipartidários não desalentam a constituição dos Grupos de pressão e, sim, talvez mais propriamente, o seu acesso ao partido através dos canais internos, enquanto nos sistemas multipartidários, alguns partidos têm as características de Grupos de pressão.
Na verdade, essa análise não é, de per si, suficiente porque, não são apenas as características dos sistemas partidários a condicionar o número dos Grupos de pressão e a intensidade das suas atividades, mas também, de um lado, as características da organização interna dos vários partidos e, de outro, as características do funcionamento, da mecânica do sistema partidário. Num sistema bipartidário, por exemplo, um Grupo de pressão que tenha relações privilegiadas com um dos dois partidos se achará inevitavelmente em desvantagem quando o outro partido estiver no poder, e deverá necessariamente buscar outros canais de acesso para os decision-makers. Se, porém, a disciplina interna dos dois partidos não é muito rígida, o Grupo de pressão poderá tentar influenciar um número suficiente de deputados para conseguir medidas legislativas não inteiramente desfavoráveis. Num sistema multipartidário em que exista uma certa alternância de poder, os Grupos de pressão têm boas possibilidades operacionais, mesmo em nível dos partidos; daí, ao contrário, como nos sistemas de partido predominante ou com um partido de maioria relativa sempre no Governo esta alternância é inexistente ou quase, os Grupos de pressão "parentes" do partido em posição de preeminência terão acesso privilegiado e obterão decisões favoráveis, enquanto os outros grupos procurarão, ou influenciar cada um dos representantes do partido de maioria – que normalmente não é muito disciplinado nem muito coeso –, ou pressionar diretamente a administração pública, procurando, em ambos os casos, não se deixar facilmente identificar com os partidos de oposição (ou com outros partidos em geral). Naturalmente, uma vez que o objetivo dos Grupos de pressão é o de obter decisões favoráveis, a análise desenvolvida até aqui seria insuficiente se não se levasse em conta a medida em que os partidos ocupam diretamente (mesmo por meio de um controle efetivo sobre o Governo) o centro do processo decisional e a medida em que a administração pública intervém na formulação e na aplicação das decisões políticas.
III. Recursos dos grupos de pressão e canais de acesso. Passemos agora para uma análise dos recursos à disposição do Grupo de pressão e sua estrutura organizativa para vermos as linhas de suas modalidades de ação e também as suas probabilidades de sucesso. É evidente que o sucesso do grupo depende, em grande parte, da organização formal e informal do sistema em que o grupo opera. Essa análise deve por isso considerar a atividade do grupo, entre outras coisas, como uma série de respostas e de adaptações à estrutura do processo decisional do sistema. Alguns autores sustentam que um dos índices mais positivos onde reside o poder real consiste na especificação de onde os Grupos de pressão aplicam mais seus recursos. Outros chegam até a afirmar que, para aumentar suas probabilidades de sucesso, o Grupo de pressão procura assemelhar-se à organização que pretende influenciar, assumindo substancialmente algumas características importantes dessa organização.
Um exemplo significativo diz respeito ao efeito da organização centralizada ou descentralizada, unitária ou federal, do Estado. Se as decisões concernentes a uma categoria profissional, por ex., a dos professores não-universitários, forem tomadas, não em nível nacional ou federal, mas em níveis regional e estadual, o Grupo de pressão representado pelos professores não será presumivelmente organizado de maneira centralizada em nível nacional, mas será descentralizado e mais aguerrido em nível local. Permanecendo ainda por algum tempo sobre esse terreno, a organização federal do Estado pode produzir uma ulterior conseqüência, desejada ou inesperada, e pode criar Grupos de pressão representados pelos Estados ou pelas regiões. Assim, na Alemanha, os Läender são autênticos Grupos de pressão, não só porque têm representação no Bundesrat, onde cada Land dispõe de um gabinete e de um staff, mas ainda porque, por exigências constitucionais, todos os projetos de lei devem ser submetidos ao Bundesrat e os ministros dos vários Läender gozam das prerrogativas de dirigir-se diretamente ao Bundestag e às suas comissões para destacar os interesses em jogo nos vários projetos de lei.
Devemos perguntar-nos agora quais são os fatores que determinam a forma que assume a atividade dos Grupos de pressão. Segundo os vários autores, este problema, essencialmente, diz respeito às interações entre os Grupos de pressão e os órgãos do Governo – Governo e administração pública –, mas é evidente que, de acordo com o ordenamento estatal, a atenção do estudioso e dos Grupos de pressão deve voltar-se de vez em quando também, em nome dos próprios interesses, para os grupos parlamentares e para os partidos (v. supra). Mais raro é o caso em que os Grupos de pressão agem simplesmente sobre a opinião pública por meio de amplas campanhas publicitárias. Nesse caso, fala-se de grupos de promoção e de propaganda. Também os Grupos de pressão podem recorrer à sensibilização da opinião pública, mas apenas como etapa intermediária ou como um dos modos possíveis através dos quais se desenvolve uma atividade de pressão.
Qual é a razão, em alguns sistemas políticos, da atividade dos Grupos de pressão e do seu número aparecerem notavelmente superiores aos dos outros sistemas? Uma das condições pelas quais o número dos grupos é elevado nasce da diferenciação estrutural da sociedade, mas essa condição não está ainda em grau de explicar por que os representantes profissionais e as associações voluntárias criadas pela modernização se transformam em e operam na qualidade de Grupos de pressão. Com efeito, é necessário examinar outros três fatores: o grau e o tipo de consenso social, a legitimidade dada aos Grupos de pressão e o funcionamento do sistema partidário. Sobre este último fator já raciocinamos longamente e, por isso, vejamos melhor os outros dois.
Se o consenso social é muito limitado nos sistemas totalitários e nos países novos, é evidente que sempre que os grupos conseguirem organizar-se procurarão apoderar-se diretamente do poder e mudar as modalidades e os procedimentos de exercício mais do que usufruir desses procedimentos, a fim de obter decisões favoráveis. A sua politização será, ao mesmo tempo, mais intensa mas também mais sujeita a crises radicais – com o conseqüente abandono e a expulsão da arena política – nos freqüentes casos de insucesso. O número dos grupos que entram em competição em um nível inferior ao do Governo e uma elevada competição entre grupos são, numa certa medida, índices do grau de aceitação do sistema – isto é, do consenso social e da vitalidade do próprio sistema, mesmo que as características desta competição e o grau de autonomia do Governo dos vários grupos forneçam índices talvez mais seguros e mais valiosos como avaliação da vitalidade e democraticidade do processo político.
Quanto à legitimidade, é necessário distinguir entre legitimidade que a cultura política do sistema concede às atividades de grupos organizados, e que vai de um mínimo nos sistemas totalitários e nos países novos até um máximo nos países anglo-saxônicos – embora com matizes diferentes –, e a legitimidade sobre a necessidade de chegar a uma organização formal e também sobre a maneira correta de empreender certas iniciativas, a coberto dos próprios interesses, além da legitimidade de como é considerada a liderança e a condição de membro do próprio grupo (pense-se, em planos diferentes, que as greves de soldados e policiais são não apenas ilegítimas mas ilegais e a dos médicos é, muitas vezes, considerada ilegítima pelos próprios médicos).
As diferenças mais significativas entre as várias formas das atividades dos Grupos de pressão podem se fazer relacionar, de um lado, com as características do processo decisional e, de outro, com a cultura política do sistema em que eles operam. Comecemos pelo segundo fator. Nos países em que sua atividade evoca o fantasma do Governo invisível e da corrupção, ou onde ela é considerada nociva e ilegítima, os Grupos de pressão tenderão a desenvolver um trabalho de persuasão e de pressão, não à luz do sol, mas através de consultas e negociações mais ou menos secretas, e o locus da sua atividade não será o Parlamento nem o Governo, mas os ministérios em especial. Essa derivação é, além disso, respectivamente favorecida e inibida pela vastidão ou pela estreiteza do âmbito de discrição que gozam os ministérios na aplicação das leis aprovadas pelo Parlamento. Na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, este âmbito de discrição é mais elevado; na França e na Itália, é muito mais restrito, por causa da proliferação de pequenas leis a respeito dos regulamentos administrativos.
Um outro fator que influencia a forma de atividade dos Grupos de pressão é dado pela expansão da esfera de intervenção governamental. O Estado do bem-estar e assistencial, com a crescente absorção em torno de verbas para programas de caráter econômico, previdenciário e social, ampliou notavelmente a área em que é necessário fazer pressão sobre o Governo para obter decisões favoráveis ou impedir decisões desvantajosas, obrigando os grupos de interesse a se organizar. Ao mesmo tempo, a esfera da expansão governamental fez também que órgãos paraestatais se erguessem na qualidade de Grupos de pressão.
As probabilidades de sucesso de um Grupo de pressão são fortemente influenciadas por recursos à sua disposição. Entre estes recursos, os mais importantes parecem que são: a dimensão (ou entidade da membership), a riqueza, a qualidade e a amplitude de conhecimentos, a representatividade. Ao lado desses recursos, parece, além disso, que as probabilidades de sucesso de um Grupo de pressão são notavelmente acrescidas quando os associados e os líderes da organização provêm de estratos sociais superiores, quando o grupo procura promover fins que não estejam em conflito com os valores sociais dominantes e quando o grupo é considerado legítimo pelos decision-makers. Nem todos os grupos, porém, possuem a mesma quantidade de recursos e uma avaliação real da incidência de recursos em sua posse e, por conseqüência, táticas de ação aumentam as probabilidades de sucesso, uma vez que cada um dos recursos referidos torna o grupo capaz de negociar, a partir de uma posição mais favorável, com uma contrapartida a mais.
Por exemplo, o órgão de associados do grupo – lembremo-nos dos sindicatos dos trabalhadores – pode por um lado influenciar, de maneira explícita, a tomada de posição dos partidos que sabem que dependem dos votos do grupo, mas por outro lado, mesmo se de modo menos claro, as opções governamentais, se forem efetuadas em nítida oposição às pretensões do grupo, deverão ser aplicadas com custos muito maiores. A riqueza pode ser utilizada de vários modos: para corromper tout court aqueles que devem tomar ou fazer aplicar as decisões – os parlamentares ou os burocratas –, o que, se não é freqüente nos sistemas políticos ocidentais, é também uma possibilidade real – para desenvolver amplas ações políticas, e, enfim, para favorecer as campanhas eleitorais de cada deputado. Os conhecimentos são, sobretudo, úteis na fase da elaboração dos projetos de lei – de modo particular quando a matéria a regulamentar é complexa e a sua redação é pedida a cada um dos deputados ou a órgãos ministeriais dotados de um staff não adequadamente preparado –, na fase de discussão das emendas e na fase de aplicação das leis, sobretudo quando essas não são rigidamente formuladas, mas permitem aos burocratas a elaboração de regulamentos integrativos.
A representatividade pode ser entendida de dois modos: ou que a liderança do grupo é realmente expressão da base, isto é, goza da confiança e é receptiva às suas exigências – representatividade que é, muitas vezes, negada aos líderes sindicais –, ou que o grupo absorve a grande maioria das unidades que operam no setor. Assim, os líderes sindicais podem também ser representativos de suas bases, mas, se em vinte milhões de trabalhadores, os inscritos no sindicato são apenas cinco milhões, os sindicatos não poderão considerar-se representativos. Assim, também uma confederação industrial pode associar uma notável percentagem de indústrias que operam na sociedade, mas, se duas ou três indústrias, com o mais elevado número de associados e com o mais alto faturamento, não fazem: parte dela, a representatividade da confederação industrial será muito diminuta. O mesmo raciocínio é válido quando existem organizações sindicais competindo entre si. Esse fato diminui a percepção da representatividade dos sindicatos e contemporaneamente aumenta os custos de decisão, tornando complicadas as operações de consulta entre Governo, burocracia e sindicatos, e quase impossíveis as negociações em sentido estrito, requerendo estas últimas a concentração da autoridade na outra parte, com o fim de obter o máximo das decisões adotadas de comum acordo.
Para nada serve a posse de certos recursos se esses não se fizerem valer dos canais apropriados. A dimensão da membership e a sua coesão são recursos que podem ser usados nas competições eleitorais e não apenas nos casos de pequenas circunscrições ou municípios com sistema eleitoral e de representação proporcional. O caso das estreitas ligações entre trade e unions e partido trabalhista na Inglaterra é muito conhecido para ser mais uma vez destacado. Para a Itália, a Federação dos Cultivadores diretos constitui o caso mais macroscópico do momento, o qual se vangloria, com toda a probabilidade de razão, de poder "mandar" ao Parlamento quarenta deputados para a legislatura (todos da democracia cristã).
A riqueza pareceria, apesar de tudo, o recurso de menor peso na atividade dos Grupos de pressão, se não fosse o fato de que, além de poder ser aplicada para tornar difícil a atuação das preferências governamentais, a riqueza é muitas vezes a chave para usufruir de consultores preparados e influentes, para financiar campanhas eleitorais de partidos inteiros e de deputados, e para influenciar a opinião pública através da imprensa e da publicidade. Embora a riqueza seja considerada o recurso típico das organizações industriais, acontece freqüentemente que os próprios sindicatos dos trabalhadores dispõem dela de uma forma notável, embora nunca ao nível dos industriais. Enquanto as dimensões da membership, a coesão do grupo e a sua riqueza podem influenciar, ao menos teoricamente, apenas os decision-makers, a posse de conhecimentos e a representatividade da organização que delas faz uso podem influir, numa certa medida, sobre o tipo de decisões a serem tomadas e sobre o como serão aplicadas. Estes dois últimos recursos se fazem valer, normalmente, no confronto entre Governo e administração pública.
No que diz respeito às relações entre Grupos de pressão, partidos e administração pública, podem ser especificadas três importantes categorias: a relação de parentesco a que o partido se mostra receptivo nos casos de pressões e sugestões dos grupos da mesma matriz ideológico-política; a relação de clientela, em que os ministérios, para funcionar adequadamente, procuram a colaboração de alguns grupos de pressão que se tornam, ao mesmo tempo, os interlocutores privilegiados e os beneficiários máximos das opções políticas; e a relação de colonização, por meio da qual alguns grupos de pressão, por costume ou por real poder de recato, ficam em posição de vetar a nomeação de importantes funcionários administrativos ou de impô-la. Em alguns países, sobretudo nos Estados Unidos, desenvolve-se uma luta análoga pela nomeação, não só dos vários secretários de departamento, mas também dos juízes federais, a favor ou contra os industriais, a favor ou contra os trabalhadores, a favor ou contra os negros. A representatividade, enfim, é o recurso que permite um acesso aos decision-makers, acesso formal ou informal, institucionalizado – onde existem organismos, como o Conselho Nacional de Economia e do Trabalho – e que de certo modo legitima também as atividades dos Grupos de pressão – tanto mais representativos tanto mais legítimos, ou pelo menos, tanto menos ilegítimos.
Ainda uma palavra no que diz respeito ao papel dos organismos consultivos. Em muitos países existem organismos deste tipo nos quais acham lugar, junto de peritos não pertencentes a grupos, os próprios representantes dos grupos mais importantes, as chamadas associações de cúpula, cuja função, pelo menos teoricamente, é dupla: estimular o acolhimento das questões antes dessas chegarem à mesa do ministro e favorecer a contratação e o compromisso antes que o problema se torne politicamente queimado e penetre no terreno das controvérsias partidárias. O sucesso desses organismos está ligado ao funcionamento do próprio sistema político. Onde as condições de partida não estão muito longínquas, como na Inglaterra e na Alemanha, o resultado parece ser satisfatório, mas onde o conflito é bastante alto, como na Itália e na França, a conciliação dos interesses não acontece senão raramente e deixa sempre vencidos e vencedores.
Um tema de pesquisa particularmente interessante é constituído pela função desenvolvida por um representante de um Grupo de pressão que seja eleito membro parlamentar ou nomeado alto funcionário de um ministério ou juiz (nos Estados Unidos). Habitualmente, pensa-se que seu comportamento na nova posição é inspirado fundamentalmente pela sua origem e que, portanto, ele se esforce por favorecer de qualquer maneira e em qualquer circunstância os interesses do grupo de que provém e ao qual deve sua nova posição (e ao qual presumivelmente pode dever até sua permanência na nova posição). Deve ser aprofundada à medida em que as expectativas do papel que o representante do Grupo de pressão conseguiu ocupar, as normas formais e informais, que regulam sua atividade, influem sobre suas decisões e provocam tensões não fáceis de resolver e de superar na base da simples adesão às normas do grupo de que ele é o representante. A frustrante e fugidia noção de interesse geral e público pode levar o representante a uma tomada de posição incompreensível se olharmos apenas seu background intelectual e sua proveniência. Como o processo de decisão não pode ser reduzido a uma simples análise de Grupo de pressão em campo e ao peso relativo das suas pressões, assim a atividade dos representantes dos Grupos de pressão que ocupam posições legislativas, administrativas ou judiciárias não pode ser determinada a priori com base na sua simples ligação com o grupo, mas requer uma análise mais cuidada e atenta aos conflitos entre tensões diferentes (de representação e de função).
IV. Democracia e grupos de pressão. A discussão das relações entre Grupos de pressão e democracia pode ser enfrentada de duas maneiras: antes de tudo, analisando se a atividade dos Grupos de pressão é possível apenas nos sistemas democráticos e, em segundo lugar, procurando avaliar o seu papel dentro dos sistemas democráticos para saber se eles representam uma degeneração desses sistemas ou se não desenvolvem funções úteis à manutenção e adaptação desses sistemas, em que condições e com que riscos.
Se aderirmos ao group theory of politics, não será possível negar a existência de grupos até dentro dos sistemas totalitários, não obstante o monolitismo que a própria noção totalitarista implica. Mas o que nos interessa é avaliar a existência de duas condições essenciais para a atividade dos Grupos de pressão: antes de tudo, a possibilidade de organização, possibilidade não apenas garantida por lei, mas possibilidade real; e, em segundo Lugar, a possibilidade de pressionar, de entrar nas decisões tomadas pelo sistema. Pois bem, sem negar a existência de grupos informais nos sistemas políticos autoritários e totalitários, estamos habitualmente na presença de grupos que procuram controlar, como já notamos acima, o Governo, tratando-se mais de uma luta pelo poder do que de uma luta por influenciar as decisões a tomar; em segundo lugar, existe, habitualmente, nestes sistemas, uma parte de orientação, que pode ser a burocracia partidária ou a burocracia militar ou a burocracia tout court, e é escassa a autonomia dos outros grupos, de tal forma que, em terceiro lugar, a liberdade de associação é quase sempre unicamente formal. Finalmente, mesmo que não possamos negar que o processo de industrialização e de modernização cria nos sistemas autoritários e nos sistemas totalitários associações formais e informais (de escritores, de economistas, de cientistas, de managers, de técnicos), é, todavia, inexato denominar esses grupos como Grupos de pressão enquanto se fundam nas condições fundamentais de autonomia dos grupos e da possibilidade efetiva de incidir sobre o processo decisional.
Por essa razão, os Grupos de pressão, em sentido estrito, são organizações típicas dos sistemas democráticos, mas isto não quer dizer que eles sejam, hodiernamente, inteiramente aceitos. Na verdade, nem a teoria liberal clássica, que via a atividade política como a soma dos interesses individuais e sua composição autônoma, nem a teoria democrática de Rousseau, em que a vontade geral não era a soma dos interesses dos cidadãos, mas algo mais transcendente, deixavam muito espaço aos corpos intermediários da sociedade entre o cidadão e o Estado. E a polêmica longamente dirigida contra os partidos não podia deixar de ter em mira organizações como os Grupos de pressão que, pela sua própria natureza não institucionalizada e menos visível, eram ainda mais difíceis de controlar. E não obstante a famosa afirmação de Tocqueville que, "a fim de que os homens permaneçam civis e se tornem tais, é necessário que, entre eles, a arte de associação se desenvolva e se aperfeiçoe, na mesma medida em que aumenta a igualdade de condições", os Grupos de pressão permaneceram por longo tempo, e precisamente nos Estados Unidos, aos quais Tocqueville se referiu, um fenômeno em relação ao qual deveria ser mantida distância.
Todavia, nos meados do século XX, os Grupos de pressão aparecem como elemento já provavelmente ineliminável do processo político dentro dos sistemas democráticos. A primeira questão a ser colocada é se esses sistemas funcionariam melhor ou pior sem os Grupos de pressão. A segunda questão é quais são as garantias necessárias a fim de que os Grupos de pressão operem como instrumento de estabilidade e desenvolvimento democrático e não como fator de degeneração.
Na maior parte dos casos, para responder à primeira questão, os sistemas democráticos contemporâneos funcionariam pior se não existissem os Grupos de pressão. Na verdade, os partidos tendem atualmente a concentrar os problemas políticos em larga escala numa medida não muito freqüente e em ocasiões limitadas às eleições. Assim fazendo, os partidos muitas vezes não ficam em sintonia com as novas questões vigentes na sociedade. Os Grupos de pressão operam, de uma forma mais constante e mais específica, e atuam numa tramitação eficaz entre os grupos sociais organizados e o Governo. Além disso, eles podem proporcionar uma participação mais significativa a seus associados do que a atividade que eles têm no seio do partido. Não se pode avaliar, com segurança, se as decisões tomadas por intervenção dos Grupos de pressão são mais consoantes com o interesse público ou geral. Primeiro porque é difícil determinar o que seja interesse público, segundo porque não dispomos de outro termo de comparação. Pode-se supor que as decisões tomadas sem a intervenção dos Grupos de pressão teriam sido menos custosas em termos de tempo e de complexidade de consultas, mas mais custosas para aquisição de informações e de conhecimentos necessários, e muito mais custosas em termos de aplicação frente à resistência dos grupos não consultados.
Entre os problemas mais espinhosos, além do de achar o modo de dar expressão aos interesses não-organizados – porque mais fracos e eleitoralmente talvez de menor interesse para cortejar: os interesses dos marginais, dos aposentados, dos pobres, dos velhos e dos consumidores –, existe o tema da garantia que a atividade dos Grupos de pressão requer: antes de tudo, menos segredo e, portanto, publicação dos balanços e, em segundo lugar, democracia interna contra a perpetuação de oligarquias e, portanto, regulamentação explícita das suas atividades. Parece certo que o aparecimento dos Grupos de pressão como fator dominante num sistema político assinala uma grave crise, seja em nível de administração pública, seja em nível dos órgãos representativos e talvez mesmo as medidas sugeridas poderão chegar muito tarde.
Muito boa a matéria riquissima em informação, principalmente no meu caso, pois estou trabalhando a minha monografia nesta linha, falando sobre Lobby fazendo uma associação com Relações Públicas, com certeza para quem gosta de politica e temas correlacionados é simplesmente um achado.
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