Conceito de Formas de Governo

DICIONÁRIO DE POLÍTICA

Formas de Governo

I. Problemática. A análise das Formas de Governo é tida como conceptualmente distinta da análise referente às formas de Estado ou de regime. Estas, sejam definidas recorrendo aos critérios aristotélicos do poder de um, de poucos, de todos, exercido para utilidade de um, de poucos, ou de todos; sejam definidas em termos modernos como regimes autoritários, totalitários e democráticos; enfim, fiquem na simples distinção entre monarquia (cujo titular ocupa um cargo hereditário) e república (cujo titular ocupa um cargo eletivo), respeitam a problemas diversos dos evocados pelas Formas de Governo propriamente ditas.

Deixando de lado tanto a variedade de regimes autoritários, caracterizados pelo poder arbitrário de um chefe ou, consoante é dado observar mais amiúde, pela instituição militar, como a diversidade dos regimes totalitários, de poder centralizado num partido político, fixaremos principalmente a nossa atenção na distinção das diferentes Formas de Governo no âmbito das formas de Estado democrático. Fazendo assim, se verá, entre outras coisas, que a distinção monarquia/república perde toda a importância prática.

Em síntese, a análise das Formas de Governo atende à dinâmica das relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo e respeita, em particular, às modalidades de eleição dos dois organismos, ao seu título de legitimidade e à comparação das suas prerrogativas. Além disso, dada a natureza dos regimes democráticos modernos, assume uma importância fundamental na compreensão e explicação do funcionamento das diversas Formas de Governo a organização dos sistemas partidários neles presentes e operantes.

II. A bipartição clássica. A bipartição clássica distingue a Forma de Governo parlamentar e a Forma de Governo presidencial. É preferível manter essas expressões a usar, em vez delas, a distinção entre república parlamentar e república presidencial, uma vez que, enquanto o presidencialismo é apenas típico de um sistema republicano, a Forma de Governo parlamentar se encontra tanto no âmbito dos sistemas monárquicos quanto no dos sistemas republicanos. Mais: sob muitos pontos de vista, é de salientar que o Governo parlamentar nasceu, se desenvolveu e atingiu sua mais elevada expressão no âmbito das monarquias constitucionais, especialmente no da monarquia britânica. Mas há outros exemplos luminosos, os das monarquias escandinavas: Dinamarca, Noruega, Suécia. Segundo alguns autores, esse desenvolvimento positivo seria devido ao fato de que a exclusão da competição política pela conquista do mais alto cargo do Estado – ao mesmo tempo que o Parlamento lhe limitava e contrastava o poder – exerceu um efeito moderador na luta política dos países acima mencionados.

A primeira e mais clara distinção que conhecemos das duas formas de Governo é a formulada por Walter Bagehot. No seu famoso estudo sobre a Constituição inglesa (1865–1867), este estudioso britânico punha em contraste a Forma de Governo parlamentar do Reino Unido, por ele definida como cabinet government, com a Forma de Governo dos Estados Unidos, também por ele definida como presidential government. Essa distinção, não obstante a publicação um pouco mais tardia do volume Congressional government (1885) por parte do futuro presidente dos Estados Unidos, Woodrow Wilson, continua conceptual e concretamente válida. A grande maioria das Formas de Governo contemporâneas remonta ou ao protótipo britânico ou ao estadunidense; mas essas duas formas mantiveram-se substancialmente intactas durante o século passado. Os países de emigração branca de língua inglesa, por exemplo, como a Austrália, o Canadá, a Nova Zelândia, a África do Sul e muitas ex-colônias da África e da Ásia, adotaram o cabinet government, enquanto a quase totalidade dos países do continente latino-americano introduziu o presidential government. Pelo que concerne à Europa continental, se excluirmos o Governo presidencial da V República francesa, que depois analisaremos, a forma dominante é a parlamentar. Por sua vez, as diferenças que existem entre o parlamentarismo inglês clássico e os vários tipos continentais são quase inteiramente devidas às diferenças características dos sistemas partidários.

III. O governo parlamentar. A Forma de Governo parlamentar é caracterizada pelo fato de as articulações governativas surgirem do seio do Parlamento (tanto que Bagehot punha na boa eleição do Governo a função mais importante do Parlamento) e de ele ser responsável perante esse mesmo Parlamento que, em caso extremo, pode decretar a sua queda. Por sua vez, nos sistemas parlamentares, o Governo tem o poder de dissolver o Parlamento ou de pedir a sua dissolução ao chefe do Estado, quando não obtiver o seu voto de confiança ou, em certos casos, como no típico caso inglês, para convocar novas eleições em circunstâncias melhores.

O elemento diferenciador de maior relevo entre os vários tipos de Governo parlamentar está na natureza do sistema partidário. De fato, onde existem só dois partidos ou, então, um partido obtém sozinho a maioria absoluta das cadeiras, a Forma de Governo parlamentar apresenta características de solidez e de estabilidade maiores que quando o Governo é formado por coalizões de vários partidos. Do mesmo modo, o funcionamento de um sistema será positivamente influenciado com a presença de um partido de oposição que possa apresentar-se, por si só, como alternativa legítima e acreditável de Governo.

O modelo inglês é precisamente caracterizado pelo revezamento periódico, recentemente tornado um pouco mais difícil, de um ou outro dos maiores partidos na condução do Governo. Dadas as características da competição eleitoral em circunscrições uninominais de um só turno e a existência de dois únicos partidos com possibilidades de obter a maioria absoluta das cadeiras, a incumbência de formar Governo é automaticamente confiada, pelo chefe do Estado (no caso inglês, o monarca), ao líder do partido de maioria. Esta praxe, entre outras, torna obsoleta a afirmação que se cita de Bagehot sobre a função mais importante do Parlamento e acentua a primazia do party government sobre a assembléia, até quanto aos limites da quantidade e qualidade da produção legislativa que dela provém.

Nos sistemas parlamentares formados segundo o modelo britânico, o primeiro-ministro o é enquanto líder do partido da maioria. Essa coincidência de cargos é de decisiva importância para manter a coesão e a disciplina do grupo parlamentar e, por conseguinte, para garantir a tradução do programa governamental em leis. Não é só o grupo parlamentar do partido da maioria que tem interesse em manter a sua unidade de ação. Por seu turno, o partido da oposição constitui em seu interior um Governo fantasma (shadow cabinet), com o duplo objetivo de exercer um estreito controle sobre as atividades e decisões governamentais e de apresentar ao eleitorado uma articulação ministerial alternativa, de algum modo já consistente.

Ao lado do sistema do cabinet government de tipo britânico, baseado no Governo exclusivo do partido de maioria e na sua coesão, existem os Governos de coalizão, característicos das democracias continentais européias. Nessas, o problema fundamental é o da formação de uma maioria governativa entre vários partidos que dê garantias de uma suficiente homogeneidade e de uma adequada duração. Nestes sistemas multipartidários, particularmente nos escandinavos, a consistência política e eleitoral dos partidos social-democráticos e a reduzida distância ideológica entre os partidos "burgueses" da oposição têm permitido a formação de uniões ministeriais estáveis. Em outros sistemas, especialmente nos da Europa meridional (incluída a França da IV República), a instabilidade das coalizões governamentais parece endêmica, embora raramente leve à mudança da classe política e dos ministrables, justamente por não conseguir fazer circular o pessoal político.

Contra a estabilidade do Governo parlamentar nos sistemas multipartidários têm sido tentados diversos corretivos. Baseando-se na dramática experiência da instabilidade governativa da República de Weimar e na preocupação de evitar o vácuo do poder, a lei fundamental da República Federal Alemã (Grundgesetz) ratifica a necessidade de que a desconfiança relativa a um chanceler não possa ser declarada senão através de um voto de desconfiança construtivo, um voto com o qual se eleja um novo chanceler. Embora se duvide que em condições de crise real tal mecanismo possa assegurar a estabilidade da Forma de Governo, ele pode operar como elemento de dissuasão, principalmente em relação aos componentes turbulentos da maioria governativa, e também como instrumento de esfriamento de tensões emergentes.

Há ainda uma observação necessária. A análise comparada das variedades concretas das Formas de Governo parlamentar revela que o caso italiano é hoje o único a fazer exceção à norma generalizada de que o líder do partido ou da coalizão de partidos vitoriosos nas eleições se torne automaticamente primeiro-ministro, uma prática que confere assim maior peso e importância imediata à escolha dos eleitores e atribui, ao mesmo tempo, uma clara responsabilidade ao partido da maioria, relativa ou absoluta, e ao seu líder.

IV. O governo presidencial. A Forma de Governo presidencial é caracterizada, em seu estado puro, pela acumulação, num único cargo, dos poderes de chefe do Estado e de chefe do Governo. O presidente é eleito pelo sufrágio universal do eleitorado, subdividido ou não em colégios. Nesta forma de Governo, o presidente ocupa uma posição plenamente central em relação a todas as forças e instituições políticas. Pelo que se refere ao caso estadunidense, o presidente é ali, pelo menos nominalmente, o chefe do seu partido; é o chefe do Governo ou administration, escolhe pessoalmente os vários ministros ou secretários de departamentos, que terão de abandonar o cargo a seu pedido e não são responsáveis perante o Congresso. O presidente representa a nação nas relações internacionais; estipula, se bem que sujeito ao advice and consent do Senado, os tratados internacionais; é a ele que cabe o poder de declarar a guerra. Além disso, é ele quem tem a iniciativa e é fonte das decisões e das leis mais importantes.

A centralidade do seu papel lhe advém do fato de haver sido eleito pela totalidade do corpo eleitoral. A ele, contrapostos, estão os representantes da Câmara, eleitos em circunscrições uninominais de tamanhos similares e porta-vozes de interesses setoriais, e os senadores, eleitos em colégios que cobrem todo o território dos diversos Estados, dois por cada um dos cinqüenta Estados da União. Observe-se, além disso, que a duração, ou tenure, do Executivo e dos membros do Legislativo é significativamente diferente. Enquanto os Congressmen se submetem a novas eleições de dois em dois anos e os senadores permanecem no cargo seis anos, com renovação de um terço do Senado também de dois em dois anos, o mandato presidencial é de quatro anos, renovável uma só vez (emenda expressamente introduzida, depois que Franklin D. Roosevelt obteve a eleição por quatro mandatos sucessivos).

A centralidade do presidente dentro do sistema de tipo norte-americano ressalta ainda mais claramente, se considerarmos o papel exercido pelas outras instituições. Pelo que respeita aos partidos políticos americanos, seu momento de maior relevo, visibilidade e dinamismo, a única fase em que cumprem uma função nacional, está no processo de seleção do candidato presidencial, a chamada nomination, e no folclore, muito mais que debate político, que caracteriza as respectivas conventions. A seguir às recentes reformas que ampliaram e reforçaram a democraticidade do processo de eleição e escolha dos delegados à Convention, o declínio dos mecanismos partidários nacionais mais se veio a acentuar.

Reflexo imediato deste processo, o presidente acaba por ser o chefe visível de um partido evanescente (o dos delegados à Convention), enquanto os representantes do seu próprio partido na Câmara e no Senado não estão, muitas vezes, a ele ligados por qualquer orientação específica, não apresentam características de homogeneidade ideológica ou política, nem possuem uma disciplina de voto. A crescente impossibilidade de o presidente fazer passar o seu programa legislativo é uma das mais relevantes conseqüências deste estado de coisas. Uma vez que o Congresso reage às iniciativas presidenciais, mas raramente tem a capacidade ou a vontade de assumir, ele próprio, a iniciativa, o que daí se origina é a paralisia institucional. E isso se deve, em grande parte, à decadência dos partidos, causa e efeito da fragmentação da representação política, e à sua falta de coesão.

Contudo, o presidente é, no bem e no mal, o fulcro do sistema. Além de escolher os membros da administration, em tempos mais recentes ele criou para si, ampliando-o, um verdadeiro e autêntico staff na Casa Branca, incumbido não só de manter contatos com o Congresso, desempenhar a atividade de relações públicas e de controlar o próprio desempenho dos vários departamentos, mas também de fazer funcionar a máquina da reeleição. Enfim, ele possui amplos poderes de nomeação, alguns particularmente importantes como os relativos ao judiciário e, mais especificamente, à escolha dos juízes da Corte Suprema. Embora o Senado exerça, às vezes, com vigor e rigor, os seus poderes de confirmation, a discricionariedade do presidente mantém-se bastante ampla e os casos de rejeição são limitados, freqüentemente clamorosos, raras vezes devido ao facciosismo do Senado.

Devido precisamente a que o sistema gira em torno da figura do presidente, a sua capacidade e personalidade têm influído, de forma decisiva, tanto na evolução da instituição como no funcionamento global do sistema. Historicamente, o sistema presidencial norte-americano se consolidou graças ao primeiro presidente, Washington, e a outro dos que lhe sucederam, Andrew Jackson; aumentou consideravelmente seus poderes primeiro com Lincoln, que afirmou a preeminência do Governo federal sobre os direitos dos Estados, depois com Theodore Roosevelt, Woodrow Wilson e, principalmente, em virtude também dos desafios internos e externos, na paz e na guerra, com Franklin D. Roosevelt, até à chegada da tão criticada presidência imperial de Lyndon Johnson.

Que a instituição depende grandemente, tanto em seu funcionamento como em seus poderes efetivos, de quem ocupa o cargo revela-o claramente a passagem, em menos de dez anos, da preocupação predominante da imperial à imperiled presidency (presidência em perigo). Uma Forma de Governo como a presidencial, que depende, em tão larga medida, da capacidade do sistema em escolher uma leadership à altura dos tempos e dos problemas, não pode deixar de experimentar as conseqüências fortemente negativas dos contragolpes derivados do mau funcionamento do processo de seleção. Então, o passo do credibility gap johnsoniano ao escândalo nixoniano do Watergate é deveras curto. E a reforma total da administração, fenômeno sem precedentes decidido por Carter no verão de 1979 para reforçar o seu vacilante mandato e para fazer subir o seu índice de popularidade, parece um subterfúgio que não consegue fazer desaparecer os sintomas de uma crise que, de política, pode tornar-se institucional.

A mais importante e conhecida das variantes do Governo presidencial é a do modelo constitucional da V República francesa. As diferenças formais e substanciais em relação à forma presidencial norte-americana são muitas; mas também existem algumas semelhanças importantes. Destas, a mais relevante é a que respeita à eleição direta do presidente da República por parte da população (processo introduzido sob emenda constitucional em 1962, depois que a eleição de De Gaulle, em 1958, tinha sido obra de um colégio de notáveis) e, conseqüentemente, a sua legitimação por parte de um corpo eleitoral nacional. O contraste é com a Assembléia Nacional, composta de representantes eleitos em circunscrições uninominais com votação majoritária e desempate.

Além desta semelhança, importante pelo título de legitimidade que o presidente adquire, existe uma gama de diferenças que o modelam globalmente como um sistema não assimilável ao de tipo norte-americano. Antes de tudo, o presidente da República não é, ao mesmo tempo, chefe do Governo. Contudo, é da sua competência a nomeação do primeiro-ministro, que dependerá dele de fato, tal como os ministros escolhidos mediante minuciosa consulta e acordo. Teoricamente, o Governo não tem necessidade de um voto explícito de confiança da Assembléia; esta, não obstante, pode votar uma moção de desconfiança. Neste caso, o presidente da República poderá decidir se aceita a demissão do Governo ou dissolve a Assembléia. Mas à dissolução só se poderá recorrer um ano após as eleições legislativas.

O mandato do presidente francês dura sete anos e é renovável. Não é de excluir uma evolução do sistema em sentido presidencialista, nem tampouco uma reafirmação do poder da Assembléia. O período de pouco mais de vinte anos de vigência da Constituição da V República, com a sucessão de quatro presidentes (De Gaulle, Pompidou, Giscard e Mitterrand) tão diferentes pela origem e personalidade, não permite aventar hipóteses fundadas. O mandato da Assembléia é de cinco anos. A primazia do presidente no sistema foi, muitas vezes, reafirmada no confronto com as articulações governamentais, com o primeiro-ministro e com a Assembléia, tanto por De Gaulle como por Giscard d'Estaing.

Diversamente do que ocorre no sistema norte-americano, o papel dos partidos na eleição do presidente francês e na formação de uma maioria parlamentar é muito importante, talvez decisivo. Especialmente depois do desaparecimento de De Gaulle que, pela sua personalidade e pelo seu passado, pôde, até um certo ponto e um certo momento (o desempate com Mitterrand em 1965 constituiu uma reviravolta), desempenhar o papel de representante, super partes, as sucessivas eleições presidenciais de Pompidou, em 1969, e, sobretudo, de Giscard, em 1974, e de Mitterrand, em 1981, puseram a descoberto a divisão do corpo eleitoral em dois campos opostos, de acordo com as linhas partidárias. De igual modo, as eleições legislativas de 1973 e 1978 tiveram de passar por uma segunda votação em cada uma das circunscrições para uma decisão entre o candidato da maioria e o da oposição. Coisa inteiramente diversa de meros agrupamentos de tendências particularistas, mas, ao mesmo tempo, não tão disciplinados e coesos como os partidos britânicos e, de qualquer modo, obrigados a recorrer à formação de coalizões governativas, os partidos franceses constituem o suporte indispensável de qualquer maioria presidencial.

Mantém-se, contudo, aberto o problema, constitucionalmente muito delicado, da convivência entre um presidente de uma facção política e uma maioria parlamentar suficientemente forte e unitária de outra facção. Enquanto no caso norte-americano, onde não existe o poder de dissolução das Câmaras, a ampla discricionariedade do voto de cada um dos representantes e os meios de negociação de que dispõe o presidente permitem levar adiante pelo menos parte do programa legislativo e, de qualquer modo, evitar um confronto institucional; no caso francês, não só existe o risco de provocar choques frontais, como também de que as coisas declinem para uma verdadeira e autêntica crise constitucional.

Em conclusão, este sistema de Governo presidencial, que, na aparência, parece responder eficazmente à dupla exigência dos modernos Governos constitucionais – estabilidade e eficiência do Executivo – mas que tira grande autoridade à iniciativa e ao próprio poder de controle da assembléia parlamentar (que o presidente pode suspender com os poderes extraordinários que lhe concede o art. 16), apresenta alguns inconvenientes, potencialmente bastante sérios. Enquanto não for experimentado, com êxito, em situação de crise, continuará a não inspirar inteira confiança.

V. Nota sobre o governo diretorial. Esta resenha das Formas de Governo ficaria incompleta, se não se examinasse, se quer sumariamente, a chamada forma diretorial que caracteriza o Governo da Confederação Helvética. Por um conjunto de motivos históricos (guerras entre cantões protestantes e católicos), étnicos (diferenças profundas entre os grupos lingüísticos que formam a Confederação) e constitucionais (natureza confederativa do sistema), o Conselho Federal, rigorosamente oriundo do Poder Legislativo, é de natureza colegial. Não pode dissolver as Câmaras, é eleito tida em conta a representação proporcional da consistência dos diversos partidos e funciona com o revezamento periódico rotativo do presidente do Conselho.

Alguns autores quiseram ver na forma de Governo suíço apenas a racionalização específica de um fenômeno ou, pelo menos, de uma tendência que se manifesta também em outras pequenas democracias ocidentais (particularmente na Áustria e na Holanda): o enfraquecimento do poder da oposição e o surgimento de acordos básicos de tipo consociativo, chamem-se eles Proporzdemokratie ou agrément amical. Continuar nesta linha de pesquisa relativa aos tipos de regimes democráticos – de alternância, centristas não-rotativos, consociativos – seria ir muito longe. É útil, contudo, observar a esse propósito como é o papel dos partidos, a sua base subcultural e o tipo de competição em que se empenham que diferenciam os tipos de regimes democráticos, tal como têm servido para diferenciar, para além da própria ordem constitucional, as várias formas de Governo democrático. Uma vez que a democracia moderna se baseia no sistema de partidos, será a evolução e transformação destes que introduzirá as mais importantes variações nas formas de Governo que conhecemos e que aqui brevemente analisamos.

Conceito de Sistemas Eleitorais Brasileiros

Sistemas Eleitorais

Basicamente, existem dois tipos de sistema eleitoral: o do escrutínio majoritário e o da representação proporcional, o primeiro chamado comumente de "sistema majoritário" e o segundo de "RP”.

O sistema majoritário é o que ocorre mais facilmente à imaginação e também o que parece, à primeira vista, mais justo, racional e lógico, pois o principio que o orienta pode ser resumido de maneira bastante simples: quem tem mais votos ganha. Mas na prática a coisa não fica aí e há diversas complicações envolvidas, algumas das quais vamos ver em seguida. Antes, contudo, cabe lembrar dois modelos de escrutínio majoritário de aplicação muito difundida, cujo entendimento nos será útil. O sistema majoritário pode ser uninominal ou por listas. É unínominal, como a palavra indica, quando se vota em um só nome para um só cargo. É por listas quando se vota em vários nomes para vários cargos ou para um órgão qualquer composto por várias pessoas. É o que chamamos, nas eleições para grêmios, centros acadêmicos, sindicatos, clubes e outras entidades, de "chapas". Ou seja, a lista não passa de uma chapa, neste caso. A chapa, por sua vez, pode ser "aberta" ou "fechada". É aberta quando nomes de uma chapa podem ser combinados com nomes de outras chapas. Por exemplo, se está havendo uma eleição majoritária com listas abertas, isto significa que eu posso votar no candidato a presidente da chapa A, no candidato a tesoureiro da chapa B e no candidato a secretário da chapa C ou, ainda, em branco para alguns cargos cujos candidatos, em qualquer das chapas, não me agradem. Há inúmeras pequenas variações deste esquema básico, mas é suficiente que o entendamos assim, em contraposição às listas fechadas, ou bloqueadas em que o leitor não pode "fazer" sua própria chapa: ou vota em bloco na chapa de sua escolha ou não vota em nenhuma.

Tanto o sistema majoritário uninorninal (aliás, quando há cargos definidos e diferentes entre si nas listas, o sistema de listas abertas termina por equivaler ao sistema uninorninal, como é fácil inferir) quanto o de listas apresentam uma desvantagem grave: não permitem que as minorias sejam representadas, o que pode render problemas sérios, principalmente se as diferenças entre o número de votos obtidos por cada chapa forem pequenas. Criando uma hipótese exagerada e até caricata, mas que serve de boa ilustração, suponhamos que, num país qualquer, a lista A ganhe da lista B por 1.000.000 contra 999.990 votos. A diferença, sendo somente de 10 votos, tornaria esse país muito difícil de governar, com tão marcada diferença entre a realidade da opinião pública e a composição do governo. Não seria justo nem prático que metade do país mandasse na outra metade, a qual não teria voz alguma nos negócios públicos, a não ser aquela que os eleitos concordassem em lhe dar, como concessão. A situação poderia rapidamente ficar insustentável, porque a metade sem representação tenderia a frustrar-se e revoltar-se.

Deve-se levar em consideração também a possibilidade teórica de que, em tal sistema, uma minoria relativamente pequena venha a governar a maioria, traindo se, assim, os objetivos do sistema majoritário. Bem verdade que essa possibilidade não se restringe ao sistema de listas bloqueadas, como veremos, mas nele ela é bem clara. Admita-se, por exemplo, que concorram às eleições quatro listas, disputando um total de quatro milhões de votos. Se, por exemplo, a lista A ganhar com 1.050.000 votos, os votos das outras chapas, evidentemente, somarão quase o triplo dos da eleita. Assim, a minoria representada pela chapa A governaria à maioria representada pelas outras.

Por essas e outras razões, o sistema majoritário, notadamente o das listas bloqueadas, tem de ser usado com grande cautela e, em muitas circunstâncias, é mesmo aconselhável que não seja empregado. Não obstante, pode-se pensar em listas abertas, o que parece melhorar bastante a situação. Mas somente parece, porque a realidade é diferente. Vamos supor um país em que houvesse 100 vagas para o Parlamento e cada partido apresentasse sua lista de 100 candidatos (ou até mais, pois, afinal, quem fosse tendo mais votos, pura e simplesmente, iria ocupando as primeiras vagas, até as 100 serem preenchidas – o que só complicaria um bocadinho, mas não alteraria o raciocínio básico). Isto quereria dizer que as áreas mais populosas do país seriam super-representadas e as menos populosas sub-representadas, ou até não representadas. Se um sistema como este fosse adotado no Brasil, por exemplo, o Acre não teria deputados, já que dificilmente um candidato acreano teria condições de reunir um número de votos maior do que o menos votado dos candidatos paulistas. Além disso, a depender das circunstâncias no país em questão, as listas abertas poderiam ainda suscitar outro problema. Caso houvesse um número muito grande de partidos, não seria impossível que a composição do Parlamento ficasse tão fracionada entre dezenas de tendências que a obtenção de consenso ou mesmo de uma simples maioria numa votação poderia tornar-se virtualmente impossível, dificultando sobremaneira a ação do governo. Em eleições para diretorias de entidades esse fenômeno é comum, razão por que é quase universal a adoção de listas bloqueadas, eis que o funcionamento de um corpo dirigente composto por pessoas antagônicas e rivais – conseqüência previsível das listas abertas – será, no mínimo, tumultuado ou errático.

Multo bem, então introduzamos um aperfeiçoamento. Já que o Brasil é uma federação, vamos dividir as listas pelas Unidades da Federação (UF), aproveitando a divisão política existente. Neste caso, haveria um conjunto de listas para cada UF, conjunto este composto pelas listas individuais de cada partido concorrente. Cada UF seria, portanto, o que se poderia chamar de uma circunscrição eleitoral. Mas isto também requer refinamentos. Em primeiro lugar, se houvesse o mesmo número de deputados para cada UF, a população do país, como um todo, estaria desigualmente representada. Por exemplo, havendo 10 deputados para o Acre e 10 para São Paulo, é claro que o deputado paulista precisaria de muito mais votos para eleger-se do que o acreano, já que o número de eleitores paulistas dividido por 10 seria bem maior do que o número de eleitores acreanos dividido por 10. E, assim, vamos dizer (os números aqui não têm nada a ver com a realidade acreana ou paulista, mas servem apenas de ilustração), cada mil acreanos teriam um deputado a representá-los, enquanto cada milhão de paulistas teria também um. O que quer dizer que um voto acreano "valeria" muito mais do que um voto paulista, com evidentes e gravíssimas distorções na representação.

Para evitar esse problema, Estados como os Estados Unidos e a Inglaterra, por exemplo, adotaram a idéia de "distritos", isto é, pequenas circunscrições eleitorais, com populações idealmente iguais. Dentro dessa concepção, é claro que o número de deputados de São Paulo seria maior do que o do Acre, já que o Acre teria um número de distritos muitíssimo menor que o de São Paulo.

Com a criação dos distritos, o problema fica consideravelmente abrandado, pois já não há o perigo daquelas distorções a que nos referimos acima. Mas não deixam de existir problemas, pois, como se verá, nenhum sistema eleitoral pode aspirar a ser livre de defeitos de maior ou menor gravidade. Para começar, seria necessária uma constante vigilância quanto à composição populacional dos distritos. Em alguns anos, uma área densamente povoada pode passar a ter menos gente, ou vice-versa. A autoridade eleitoral, por conseguinte, terá que exercer uma permanente fiscalização e providenciar a reformulação dos distritos, toda vez que sua composição populacional se alterar de modo significativo, para cima ou para baixo. Por exemplo, se cada distrito tem de ter um mínimo de 10.000 eleitores e um deles passa, por qualquer razão, a contar com somente 2.000, é evidente que perde o direito de eleger um deputado só para si, necessitando ser remanejado. A mesma coisa, é óbvio, acontecerá com um distrito que aumente sua população, porque as pessoas que passam a compô-lo, se ficarem apenas com um depurado, estarão sub-representadas. Como se pode perceber, com os deslocamentos demográficos e o próprio aumento da população, o Sistema majoritário por distritos apresenta um desafio constante e geralmente muito difícil de resolver na prática, inclusive por causa dos interesses políticos que se solidificam em torno do já estabelecido e que podem constituir sério obstáculo a alterações.

Além disso, também neste caso as minorias podem não ser representadas, ou ser sub-representadas, porque a tendência, historicamente observável, é de que o eleitorado se polarize em duas posições, excluindo os chamados "terceiros partidos". Para ilustrar, vamos supor que haja três distritos e três partidos, que também vamos inventar. No distrito 1, a votação para o partido A é de 2.000, para o B 1.500, para o C 1.200; no 2, para o A 1.600, para o B 1.700 e para o C também 1.600; no 3, para o A novamente 2.000, para o B 1.400 e para o C 1.800. Como se vê aí (e pode-se imaginar esta situação para um conjunto muito grande de distritos), o partido A fez dois deputados, o B um, e o C nenhum. No entanto, existem muitas pessoas que votam no partido C, mas que, pejas circunstâncias do sistema, não têm representação. Além de com isso obter-se um retrato falso da realidade, com o tempo os eleitores se cansam de nunca conseguirem eleger ninguém e se aproximam do partido A ou B – do que menos os desgosta, enfim. Isto é, efetivamente, o que tem acontecido nos Estados Unidos e na Inglaterra, onde os terceiros partidos são inexpressivos, engolidos pela lógica eleitoral.

A existência de distritos se presta também a muitas manipulações, pelo menos umas das quais deve ser sublinhada. Imaginemos que, num determinado país, os trabalhadores votem maciçamente no partido A e os agricultores no partido B. Vamos supor também que haja dois distritos contíguos, num dos quais o partido A ganhe por uma margem folgada e no outro perca por uma margem muito pequena. Se o partido A estiver no poder, ele pode manipular as coisas (dando uma das muitas desculpas "técnicas" possíveis), trocando um pedaço do território do distrito "folgado" onde morem trabalhadores (votos certos para ele) por um pedaço do distrito "apertado" onde morem agricultores. Basta rearranjar os limites geográficos com alguma imaginação e fazer as contas certas, que o partido A, em vez de ganhar num só distrito como antes, passa a ganhar nos dois. No primeiro, dispensa apenas um pouco da "folga", que não chega a ser coberta pelo ingresso dos agricultores, cuja saída de seu distrito original retira a pequena vantagem que lá possuía o partido B, assim como, com a troca, ainda chegam mais votos para o partido A. Isto não é tão complicado quanto pode parecer e é também um dos aspectos mais interessantes do sistema majoritário por distritos.

Finalmente, aquela possibilidade, vista anteriormente em relação ao sistema de listas bloqueadas, de que o partido com menos votos ganhe as eleições, também é perfeitamente viável no sistema distrital. Basta que as diferenças entre as votações dos dois partidos dominantes sejam pequenas na maior parte dos distritos e muito grandes em poucos outros, dentro de certas circunstâncias. Com um exemplo, novamente exagerado para compreensão mais fácil, isto se explica. Admitamos que, nos distritos de 1 a 8, o partido A ganhe do partido B por uma diferença, em cada um, de 200 votos; e, nos distritos 9 e 10, ganhe o partido B, com uma diferença conjunta de 2.200 votos sobre o A. Se formos somar as diferenças, veremos que, no total, o partido B teve mais 600 votos que o A e, no entanto, só fez dois representantes, contra oito do adversário – tudo por causa da distribuição espacial do eleitorado. Ou seja, ganhou o B, mas perdeu. A maioria da população prefere o B, mas o A tem um número muito maior de representantes. Como se vê, aquilo que o senso comum pode presumir ser o mais justo nem sempre é. Nem sempre quem ganha as eleições – mesmo quando a regra é "quem tem mais votos ganha" – é quem tem mais votos, porque o sistema eleitoral, aliado a outros fatores, pode alterar muito as coisas.

Há uma variante do sistema majoritário também importante, conhecida como "de dois turnos", de cuja aplicação prática a França contemporânea é um exemplo, Através desse sistema, os candidatos precisam obter maioria absoluta (metade mais um) de todos os votos dados. Se nenhum dos candidatos obtiver essa maioria, faz-se um segundo turno, para o qual concorrem somente os dois primeiros colocados no turno anterior. Isto é visto como um aperfeiçoamento em relação ao sistema majoritário simples, porque não bloqueia a existência de terceiros (ou quartos, ou quintos) partidos, sendo, portanto, mais sensível ao perfil do eleitorado e mais flexível diante de alterações nas circunstâncias políticas. Contudo, não deixa de criar problemas especiais. Um deles é que, sob sua influência, os partidos políticos tendem a convergir, ideológica ou programaticamente. Em primeiro lugar, isto se deve a que a possibilidade de participação no segundo turno faz com que nenhum partido deseje alienar excessivamente os eleitores dos outros partidos. Afinal, os votos desses eleitores vão ser necessários, caso seus partidos não concorram ao segundo turno. Há, portanto, uma espécie de aproximação em direção ao centro, uma espécie de repúdio a posições que poderiam ser consideradas extremas ou radicais. Em segundo lugar – e paralelamente – é comum que sejam necessárias concessões e alianças com os partidos que "sobraram" no primeiro turno. É como se um partido que sobrou dissesse a um dos dois que vão disputar o segundo turno: "Olhe, eu não posso mais eleger meu candidato, mas ainda tenho votos, que são muito importantes. Se você me prometer tal ou qual coisa, meus votos vão para você, caso contrário vão para o outro." E, por fim, a tendência centrista é efetivamente reforçada pelo sistema, como podemos ver num raciocínio simplificado, mas indicativo do que pode acontecer. Supondo que haja um partido de Esquerda, um de Direita e um de Centro, e o de Direita "sobre", que acontece? O segundo turno, os eleitores da Direita vão preferir votar no Centro (para eles, o menos ruim) do que na Esquerda. Se sobrar o partido de Esquerda, a mesma coisa acontece, invertida. Já aí, o Centro conta com duas chances contra uma. Se, por outro lado, sobrar o Centro, é claro que ambas as outras correntes vão procurar aproximar-se dele (como, de certa forma, procuravam antes, só que sem a necessidade de concessões e alianças), para ganhar seus eleitores. O sistema de dois turnos introduz, assim, uma espécie de distorção embutida no processo político, um propositado favorecimento do Centro, que pode ser muito útil para e Estado, mas permanece, não obstante, uma distorção.

Os problemas relacionados com a representação das minorias, que, como vimos, podem ser bastante agudos sob qualquer tipo de sistema majoritário, levaram à elaboração de novos esquemas, destinados a superá-los. Foi está a razão para o surgimento da representação proporcional (RP), sistema muito conhecido dos brasileiros, pois a eleição de deputados (estaduais, distritais e federais) e vereadores é feita através dele. Normalmente, as pessoas não têm uma idéia precisa de como ele funciona, limitando-se a mencionar de modo vago "votos por legenda" ou "votos de legenda". De fato, esses tais votos de legenda fazem parte da RP, mas esta designação serve apenas para lembrar que há listas de candidatos de cada partido e são esses partidos que nós chamamos de "legendas" – palavra alusiva ao nome ou às iniciais do partido.

Na RP, cada partido apresenta sua relação de candidatos e os eleitores ou votam em um candidato ou simplesmente no partido de sua escolha. Em ambos os casos, o voto conta para a "legenda", da forma que vamos examinar, ao descrevermos o funcionamento de uma eleição em regime de RP. Em primeiro lugar, é preciso conhecer os conceitos de "quociente eleitoral" e de "número fixo", que são essenciais para o funcionamento do sistema. Tanto o número fixo quanto o quociente eleitoral são expressões para designar o número de votos necessário para eleger um deputado, em determinadas circunstâncias. Por exemplo, no país X, a legislação pode estabelecer esse número em, vamos dizer, 10.000. Assim, se o partido A tiver 150.000 votos, elegerá 15 deputados, por ordem de votação. Este é o caminho para entendermos os tais "votos de legenda". Se, por uma hipótese absurda, o candidato mais votado do partido A tiver 140.000 votos e os restantes 10.000 forem divididos pelos outros candidatos do mesmo partido, o primeiro candidato só vai "usar" os 10.000 necessários para sua eleição. Os restantes "passarão" para os seguintes, por ordem de votação – ou seja, o próximo a ser eleito será o que tiver mais votos depois do primeiro e assim por diante, até se completarem os 15 a que os 150.000 votos dão direito. É por isso que se diz, no Brasil, que um candidato muito votado "puxa votos para a legenda".

No entanto, o Brasil usa um sistema ligeiramente diferente, que é o do quociente eleitoral e não o do número fixo, descrito acima. O quociente eleitoral equivale, em função, ao número fixo, só que é variável. Isto é, leva em conta as variações de número de habitantes e votantes do país, em cada eleição. Para calcular-se o quociente eleitoral é indispensável, em primeiro lugar, que saibamos a quantos habitantes "equivale" um deputado. Por exemplo, a lei pode estabelecer que, para cada 100.000 habitantes, haverá um deputado. Assim, numa federação como a nossa, a UF que abrigue uma população de um milhão de habitantes terá direito a eleger 10 deputados – ou seja, tem dez "vagas" na Câmara dos Deputados a preencher. Procede-se então à eleição. Apurados os votos válidos (que, no caso brasileiro, são os votos dados para candidatos individuais e os votos dados para o partido), divide-se esse número de votos pelo número de vagas, O resultado é o quociente eleitoral. Tantas vezes esteja o quociente eleitoral contido na votação de cada partido, tantos deputados ele elege – até o limite das vagas, é claro. Isto talvez pareça complicado, mas não é tanto assim. A primeira operação é definir o número de vagas existente na Câmara, o que se consegue sabendo quantos habitantes há em cada circunscrição (no caso, as UFs) e, em seguida, verificando na lei a quantas vagas na Câmara aquele número de habitantes dá direito. Sabendo-se isto, aguarda-se a eleição. Apurados os votos considerados válidos para o cálculo, divide-se o número deles pelo número de vagas que já conhecemos. Este é o quociente eleitoral, que, como dissemos, tem a mesma função que o número fixo, só que não é definido previamente, mas apenas depois da apuração. E, por fim, para concluir os cálculos, divide-se o número de votos que cada partido obteve (valendo, é claro, os votos dados diretamente a seus candidatos e os votos dados somente à "legenda") pelo quociente eleitoral. O resultado desta operação recebe o nome de "quociente partidário" e vai indicar o número de deputados que o partido elegerá inicialmente (já se explica este "inicialmente" aí), também por ordem de votação, como no caso do número fixo. Por exemplo, no caso imaginado, se um partido teve 120.000 votos e o quociente eleitoral foi de 30.000 votos, o quociente partidário é igual a 4 e, portanto, os quatro primeiros votados desse partido já estão eleitos. Mas vamos tentar um esquema simples, para a coisa ficar bem entendida.

Número de habitantes - 1.000.000.

Número de vagas na Câmara (1 para cada 100.000 habitantes) - 10.

Votos válidos dados na eleição (soma de todos os votos para todos os candidatos e partidos) - 220.000.

Quociente eleitoral (votos válidos divididos pelas vagas) - 22.000,

Votos obtidos pelos candidatos do partido A - 95.000.

Quociente partidário (número de votos do partido dividido pelo quociente eleitoral) - 4,31.

Número de deputados eleitos, de pronto, pelo partido - 4,

A mesma operação é feita em relação aos votos obtidos por cada um dos partidos que concorreram, excetuando-se, é claro, aqueles que por acaso não tenha chegado a conseguir um número de votos maior ou equivalente ao quociente eleitoral. Devemos, por outro lado, tornar a. observar que não é necessário, para que um candidato se eleja, que sua votação individual alcance o quociente eleitoral. Na verdade, pode até ser muito inferior, a depender dos votos da legenda. Vamos imaginar outro exemplo exagerado, supondo que, nessa "eleição" daí, o candidato W tenha tido 70.000 votos, o X 22.000, o Y 2.998 e o Z apenas 2 (os tradicionais "dele e da mulher dele"). A soma é 95.000, e Y e Z se elegem, "arrastados" pelos outros. Vê-se que somente W teve um número de votos superior ao quociente eleitoral, mas, como só precisava de 22.000, as "sobras" passaram para os seguintes.

Contudo, na vida real, os números nunca são tão certinhos assim e, mesmo no caso que inventamos, o quociente partidário não deu um número redondo. Há sempre, na prática, "restos", ou seja, vagas não preenchidas e votos "não usados" – razão para aquele "inicialmente" a que nos referimos atrás. Para resolver isto, faz-se o cálculo dos restos segundo várias formulas possíveis. No Brasil, a fórmula empregada favorece um pouco os partidos majoritários, porque o que se faz, para calcular os restos, é dividir o número de votos obtidos por cada legenda pelo número de cadeiras (vagas preenchidas) obtidas na primeira operação (no nosso caso, quatro para o partido A) mais um (o que quer dizer, para o mesmo partido, o divisor cinco). O partido que tiver o maior resultado nessa divisão leva a próxima vaga e assim sucessivamente. Supondo que no exemplo dado o A tenha o maior resultado, ele já fica com cinco deputados e, no próximo cálculo, naturalmente, a divisão já é feita por seis (cinco mais um), até que todas as vagas se preencham. Há outros métodos para o cálculo dos restos, mas, para nós, é suficiente que compreendamos o que foi explicado acima, porque assim ficamos sabendo o essencial sobre o funcionamento da RP.

Existem, entretanto, alguns aspectos que devem ainda ser tocados, mesmo que rapidamente. Em primeiro lugar, como a RP foi criada tendo-se em mente facilitar a representação das minorias, isto de fato acontece. A conseqüência é a propensão para que se forme um grande número de partidos – e partidos que não apresentam aquela "vocação centrista" vista no sistema majoritário de dois turnos. Isto, a depender do ponto de vista que se tome, exibe facetas interessantes. Uma delas é a de que as tendências políticas básicas (vamos dizer, Esquerda e Direita) ficam com suas facções internas mais intransigentes, menos dispostas a fazer concessões. Se a RP, como acontece com outros sistemas, forçasse, em benefício dos resultados eleitorais, a aglutinação dessas tendências num só ou em poucos partidos, as divergências permaneceriam no âmbito interno desses partidos. Como, entretanto, acontece o contrário com a RP, essas correntes divergentes tendem a originar novos partidos, pois o sistema eleitoral lhes dá uma boa chance de obter votos suficientes para eleger alguns representantes. Ou seja, o que acontece com a utilização da RP é que as facções e divisões das tendências básicas terminam por encontrar oportunidades concretas de constituir seus próprios partidos – o que, como se pode imaginar, torna muito complexo o panorama político, a começar pelo fato de que fica muito mais difícil que um só partido consiga uma sólida maioria parlamentar.

Por outro lado, essa característica da RP – a de fazer proliferar partidos numerosos e independentes entre si – gera às vezes situações curiosas. No Brasil, por exemplo, depois de 64, os antigos partidos foram extintos, passando a haver somente dois, mas o sistema eleitoral não foi alterado, declarando-se de certa forma uma contradição entre o sistema eleitoral e o sistema de partidos. O sistema de dois partidos "casa" melhor com um sistema eleitoral de escrutínio majoritário, enquanto um sistema de muitos partidos casa melhor com a RP. Daí o surgimento das sublegendas, nada mais do que os antigos partidos disfarçados sob siglas abrangentes, porque forçados pelo sistema imposto.

Note-se também, para finalizar, que, se o sistema majoritário pode produzir injustiças flagrantes, isto também ocorre com a RP. No exemplo que inventamos para ensinar o mecanismo da RP, podemos muito bem conceber um partido B cujo total de votos tenha sido 21.000. Com esses votos, não elegeria nenhum deputado. Mas, entre seus candidatos, pode ter havido alguns que obtiveram, individualmente, mais votos do que o candidato Y do partido A e, certamente, muitos que obtiveram mais votos do que o nosso amigo Z. Contudo, Z, porque se beneficiou dos votos do popularíssimo W, foi eleito. Justifica-se isto alegando que o voto, no sistema da RP, é muito ideológico e o que interessa é que Z pensa como o total dos eleitores do partido A, não vindo ao caso se os candidatos do partido B tinham mais apoio popular, individualmente do que ele. Isto é discutível e cada um pode tirar suas próprias conclusões, observando a realidade. O fato é que candidatas populares, como W, são muito importantes, ideologia ou não ideologia, para as eleições num sistema de representação proporcional.

Conceito de Partido Político

DICIONÁRIO DE POLÍTICA

Partidos Políticos

I. DEFINIÇÃO. Segundo a famosa definição de Weber, o Partido político é "uma associação que visa a um fim deliberado, seja ele 'objetivo' como a realização de um plano com intuitos materiais ou ideais, seja 'pessoal', isto é, destinado a obter benefícios, poder e, conseqüentemente, glória para os chefes e sequazes, ou então voltado para todos esses objetivos conjuntamente". Esta definição põe em relevo o caráter associativo do partido, a natureza da sua ação essencialmente orientada à conquista do poder político dentro de uma comunidade, e a multiplicidade de estímulos e motivações que levam a uma ação política associada, concretamente à consecução de fins "objetivos" e/ou "pessoais". Assim concebido, o partido compreende formações sociais assaz diversas, desde os grupos unidos por vínculos pessoais e particularistas às organizações complexas de estilo burocrático e impessoal, cuja característica comum é a de se moverem na esfera do poder político. Para tornar mais concreta e específica esta definição é usual sublinhar que as associações que podemos considerar propriamente como partidos surgem quando o sistema político alcançou um certo grau de autonomia estrutural, de complexidade interna e de divisão do trabalho que permitam, por um lado, um processo de tomada de decisões políticas em que participem diversas partes do sistema e, por outro, que, entre essas partes, se incluam, por princípio ou de fato, os representantes daqueles a quem as decisões políticas se referem. Daí que, na noção de partido, entrem todas as organizações da sociedade civil surgidas no momento em que se reconheça teórica ou praticamente ao povo o direito de participar na gestão do poder político. É com este fim que ele se associa, cria instrumentos de organização e atua.

Nesta acepção, os partidos aparecem, pela primeira vez, naqueles países que primeiramente adotaram formas de Governo representativo: não que os partidos nasçam automaticamente com o Governo representativo; é mais porque os processos civis e sociais que levaram a esta forma de Governo, que previa uma gestão do poder por parte dos "representantes do povo", teriam depois conduzido a uma progressiva democratização da vida política e à integração de setores mais amplos da sociedade civil no sistema político. Em termos gerais, pode portanto se dizer que o nascimento e o desenvolvimento dos partidos está ligado ao problema da participação, ou seja, ao progressivo aumento da demanda de participação no processo de formação das decisões políticas, por parte de classes e estratos diversos da sociedade. Tal demanda de participação se apresenta de modo mais intenso nos momentos das grandes transformações econômicas e sociais que abalam a ordem tradicional da sociedade e ameaçam modificar as relações do poder. É em tal situação que emergem grupos mais ou menos amplos e mais ou menos organizados que se propõem agir em prol de uma ampliação da gestão do poder político a setores da sociedade que dela ficavam excluídos ou que propõem uma estruturação política e social diferente da própria sociedade. Naturalmente, o tipo de mobilização e os estratos sociais envolvidos, além da organização política de cada país, determinam em grande parte as características distintivas dos grupos políticos que assim se formam.

II. O PARTIDO DOS NOTÁVEIS. Historicamente, a origem do partido pode remontar à primeira metade do século XIX, na Europa e nos Estados Unidos. É o momento da afirmação do poder da classe burguesa e, de um ponto de vista político, é o momento da difusão das instituições parlamentares ou da batalha política pela sua constituição. Na Inglaterra, o país de mais antigas tradições parlamentares, os partidos aparecem com o Reform Act de 1832, o qual, ampliando o sufrágio, permitiu que as camadas industriais e comerciais do país participassem, juntamente com a aristocracia, na gestão dos negócios públicos. Antes dessa data, não se pode falar propriamente de Partidos políticos na Inglaterra. Os dois grandes partidos da aristocracia, surgidos no século XVIII e desde então presentes no Parlamento, não tinham, fora disso, nenhuma relevância nem algum tipo de organização. Tratava-se de simples etiquetas atrás das quais estavam os representantes de um grupo homogêneo, não dividido por conflitos de interesses ou por diferenças ideológicas substanciais, que aderiam a um ou a outro grupo, sobretudo por tradições locais ou familiares. Como afirma Weber, eles não eram mais do que séquitos de poderosas famílias aristocráticas tanto que "toda a vez que um Lord, por qualquer motivo, mudava de partido, tudo o que dele dependia passava, na mesma hora, para o partido oposto". Depois do Reform Act começaram a surgir, no país, algumas estruturas organizativas que tinham o escopo de ocupar-se da execução prevista pela lei para a eleição do Parlamento e de recolher votos em favor deste ou daquele candidato. Tratava-se de associações locais promovidas por candidatos ao Parlamento ou por grupos de pessoas notáveis que tinham lutado pelo alargamento do sufrágio ou, algumas vezes, por grupos de interesse. Estes círculos reagrupavam um número mais restrito de pessoas, funcionavam quase exclusivamente durante os períodos eleitorais e eram liderados por notáveis locais, aristocratas ou burgueses de alta sociedade, que proviam à escolha dos candidatos e ao financiamento da atividade eleitoral. Entre os círculos locais não existia nenhum laço de tipo organizativo nem em sentido horizontal nem em sentido vertical. A sua identidade partidária assim como a sua expressão nacional se achava no Parlamento: era o grupo parlamentar do partido que tinha a função de preparar os programas eleitorais e escolher os líderes do partido. O poder do grupo parlamentar do partido, além disso, era acrescido do fato de que os deputados tinham um mandato absolutamente livre: não eram responsáveis por sua atividade política nem frente à organização que tinha contribuído para sua eleição nem frente aos eleitores, mas, como se afirmava então, eles eram responsáveis "só diante da própria consciência".

Este tipo de partido que na literatura sociológica é chamado de "partido dos notáveis" por sua composição social ou partido do "comitê" por sua estrutura organizativa, ou de "representação individual" pelo gênero de representação que exprimia, é o que prevalece durante todo o século XIX, na maior parte dos países europeus. Existem obviamente diferenças entre um país e outro, seja porque em alguns países os partidos nascem muito mais tarde (na Alemanha, por exemplo, pode-se falar de partidos só depois da revolução de 1848, com a formação dos partidos liberais da burguesia e, na Itália, só depois da unificação nacional) seja porque as condições sociais e políticas que levaram à sua constituição foram parcialmente diversas das inglesas. Todavia, pode-se afirmar, de um modo geral, que o ingresso da burguesia na vida política foi contra-assinalado pelo desenvolvimento de uma organização partidária com base no comitê e que enquanto o sufrágio foi limitado e a atividade política exclusivamente atividade parlamentar da burguesia, não houve mudanças na estrutura partidária.

III. O PARTIDO DE ORGANIZAÇÃO DE MASSA. Nos decênios que precederam e se seguiram aos fins do século XIX a situação começou a mudar após o desenvolvimento do movimento operário. As transformações econômicas e sociais produzidas pelo processo de industrialização levaram à ribalta política as massas populares cujas reivindicações se expressam inicialmente em movimentos espontâneos de protesto, encontrando depois canais organizativos sempre mais complexos até à criação dos partidos dos trabalhadores. É precisamente com o aparecimento dos partidos socialistas — na Alemanha em 1875, na Itália em 1892, na Inglaterra em 1900 e na França em 1905 — que os partidos assumem conotações completamente novas: um séquito de massa, uma organização difusa e estável, com um corpo de funcionários pagos especialmente para desenvolver uma atividade política e um programa político-sistemático.

Estas características correspondiam a exigências específicas dos partidos dos trabalhadores, quer pelos objetivos políticos que se propunham quer pelas condições sociais e econômicas das massas a que se dirigiam. Os movimentos socialistas haviam surgido com o programa de promover um novo modo de convivência civil, de que seriam artífices as classes subalternas política e socialmente emancipadas. Para tal fim, era necessário educar as massas, torná-las politicamente ativas e conscientes do próprio papel. Para fazer isto não era suficiente uma genérica agitação política por ocasião das eleições nem tinha grande importância a atividade parlamentar. Ao contrário, era essencial que no país se desenvolvesse uma estrutura organizativa estável e articulada, capaz de enfrentar uma ação política contínua que envolvesse o maior número possível de trabalhadores e que atingisse toda a esfera de sua vida social, que acolhesse as suas demandas e exigências específicas e as transformasse num programa geral. Além disso, era necessário que à atividade de educação e propaganda e ao trabalho organizativo se dedicassem, em tempo integral, pessoas qualificadas e especialmente pagas para isto, não sendo possível que os trabalhadores, com pesados horários de trabalho e baixos salários, dedicassem à atividade política mais do que um pouco do seu escasso tempo livre, nem que abandonassem o trabalho para se dedicarem à política a simples título de honra. Havia, enfim, o problema do financiamento do partido: faltando os "Notáveis" que financiassem a atividade e a organização política foi introduzido o sistema das "quotas", isto é, as contribuições periódicas que cada membro devia pagar ao partido.

A estrutura que assim se desenvolveu teve uma configuração de tipo piramidal. Na base havia as uniões locais — círculos ou seções — com a finalidade de enquadrar todos os membros do partido pertencentes a um dado espaço territorial (bairro, cidade, país). As seções tinham reuniões periódicas e discutiam os principais problemas políticos e organizacionais do momento. Ocupavam-se da atividade de propaganda e proselitismo e elegiam os próprios órgãos de direção internos e os seus representantes de nível superior no partido. Por sua vez, as seções estavam organizadas a nível de circunscrição eleitoral ou a nível provincial ou regional, em federações, que constituíam os órgãos intermediários do partido com funções prevalentemente de coordenação. Enfim, a cúpula era constituída pela direção central, eleita pelos delegados enviados pelas seções ao Congresso Nacional que era o órgão máximo de deliberação dentro do partido, o qual estabelecia a linha política a que deviam sujeitar-se todas as instâncias do partido, desde as seções até à direção central. Todas as posições de responsabilidade eram de caráter eletivo e era também função das assembléias do partido escolher os candidatos às eleições. Estes últimos, uma vez eleitos, tinham um mandato imperativo e eram obrigados a uma rígida disciplina de partido na sua atividade parlamentar.

Juntamente com a verdadeira estrutura partidária, os partidos socialistas podiam contar com uma densa rede de organizações econômicas, sociais e culturais, sindicatos, cooperativas, organizações de assistência para os trabalhadores e suas famílias, jornais e tipografias — que agiam como instrumentos de integração social e contribuíam para reforçar a identidade política e os valores que o partido propunha. Tais organizações, de um modo geral, tinham nascido antes do partido e haviam contribuído para sua fundação. Apesar de tudo, o partido se preocupava em reforçá-las e em criar outras novas com o fim de ampliar a própria presença social. A extensão e a complexidade desta rede organizativa indica como os partidos socialistas, pelo menos nos primeiros decênios de sua história, se preocupavam sobretudo com a mobilização permanente dos seguidores e pela conquista de espaços de influência cada vez mais amplos dentro da sociedade civil, na tentativa de aumentar o espaço e a intensidade da adesão ao seu projeto de gestão da sociedade. O momento eleitoral e a conquista de cadeiras no Parlamento era sobretudo importante para a etapa posterior de marcar presença entre as massas e como instrumento para a própria batalha política posterior, mas não constituía o objetivo principal do partido. Bem pelo contrário, muitas vezes o Parlamento era considerado com uma certa desconfiança e o grupo parlamentar do partido estava sujeito a uma vigilância particular a fim de que seu comportamento correspondesse à linha política decidida pelos congressos nacionais e mandada respeitar pela direção.

Este modelo, denominado "partido de aparelho" ou "partido de organização de massa", se aplica sobretudo ao partido social-democrático alemão no período da sua linha revolucionária, mas caracteriza, de uma certa maneira, também, os partidos socialistas francês e italiano. Este último, embora contando com uma estrutura organizacional espalhada por quase todo o país e com uma série de organizações de sustentação como são as câmaras de trabalho, as cooperativas e as caixas rurais, tinha laços organizativos verticais mais frágeis e o seu grupo parlamentar era dotado de uma notável autonomia. Isto devia-se ao fato de que o partido socialista italiano era expressão de setores heterogêneos das classes subalternas, faltava-lhe um forte núcleo operário, estando o desenvolvimento capitalista italiano apenas em seus inícios e por conseqüência nele coexistiam linhas políticas diversas que impediam a construção de uma "máquina" partidária racionalmente organizada e politicamente homogênea. Nos primeiros decênios do século XX, o partido socialista italiano acentuou as suas características de partido organizativo de massa, mas, na Itália, o modelo mais completo de tal partido surgirá só depois da Segunda Guerra Mundial com o desenvolvimento do partido comunista.

IV. O PARTIDO ELEITORAL DE MASSA. A introdução do sufrágio universal ou de um sufrágio muito generalizado, a rápida expansão dos partidos operários nos países em que estes estavam radicados e sua parcial ou total integração no sistema político, estava destinada a produzir mudanças graduais até nos partidos da burguesia. No início, os notáveis não se mostraram muito favoráveis à formação dos partidos de massa. Tinha havido progressiva ampliação da participação nos círculos e nos comitês eleitorais, e tinha-se procurado unificar, a nível nacional, o trabalho eleitoral, e potenciá-lo através da admissão de pessoal político remunerado. Todavia, o medo de ver ameaçada a própria posição de preeminência de uma democratização dos seus partidos ou de ver colocada em discussão a própria concepção da política ou os próprios critérios de gestão do poder produziram nos notáveis uma acentuada hostilidade em relação aos partidos de massa. Além disso, tendo em mãos as principais levas do poder político e podendo contar com a ação do exército e da burocracia, os partidos da burguesia puderam impedir, durante um certo período, a integração política dos partidos dos trabalhadores e neutralizar, portanto, a concorrência no mercado político. Só na Inglaterra, onde o Governo trabalhista foi aceito rapidamente como legítimo aspirante ao poder governativo, o partido conservador iniciou, desde o fim da Primeira Grande Guerra Mundial, a própria transformação em partido com a participação de massa. Na Europa continental, este processo aconteceu, de um modo geral, depois da Segunda Guerra Mundial quando a maior parte dos partidos de comitê foi obrigada a criar um aparelho estável para uma eficaz propaganda, procurando uma clientela de massa e coligações com grupos e associações da sociedade civil capaz de dar ao partido uma base estável de consenso.

Todavia, diferentemente dos partidos dos trabalhadores, estes partidos tiveram e têm como característica distintiva a mobilização dos eleitores mais do que a dos associados. Dotados de uma organização em parte decalcada sobre a dos partidos operários — com seções, federações, direção centralizada e pessoal político trabalhando em tempo integral — os partidos eleitorais de massa não são dirigidos de um modo geral a uma classe ou a uma categoria particular, não se propõem uma gestão diferente da sociedade e do poder, mas procuram conquistar a confiança dos estratos mais diversos da população, propondo em plataformas amplas e flexíveis, além de suficientemente vagas, a satisfação do maior número de pedidos e a solução dos mais diversos problemas sociais. Precisamente por seus objetivos essencialmente eleitorais, a participação dos inscritos na formulação da plataforma política do partido é de natureza formal: mais do que o debate político de base, a atividade crucial do partido é a escolha dos candidatos para as eleições, que devem corresponder a toda uma série de requisitos aptos para aumentar o potencial eleitoral do partido. Por esta razão, ganham ainda importância os notáveis, que, precisamente pelo fato de ocuparem posições-chaves na sociedade civil, podem procurar para o partido grande clientela e fornecer parte dos meios econômicos necessários para o financiamento da atividade eleitoral.

Ao mesmo tempo, a conquista das posições de poder político e a gestão dos negócios públicos a nível nacional e local fazem aumentar os recursos eleitorais dos partidos que a partir dessas posições podem corresponder às exigências de variados grupos da população e merecer seu apoio. Finalmente, neste tipo de partido não existe, ou existe de modo contrastado, uma disciplina de partido ou uma ação política unitária. É muito freqüente, na verdade, que o partido apresente várias faces segundo a natureza das camadas e das zonas geográficas a que se dirige, tal como aconteceu muitas vezes em que sua linha política sofreu variações táticas notáveis em conexão com momentos políticos particulares. Por este conjunto de conotações, o partido eleitoral de massa foi definido também como "partido pega-tudo".

O partido eleitoral de massa é o último a comparecer na cena política européia e em certo sentido termina a história tal como se desenvolveu até agora. Deve repetir-se que se trata de uma "história" que prescinde, em grande parte, dos acontecimentos específicos de cada Estado, uma vez que as características sociais e políticas dos vários países europeus influíram tanto sobre a data de nascimento do sistema político como sobre o período de constituição deste ou daquele partido ou de partido com características "mistas". Além disso, se entre os partidos descritos existe uma ordem de sucessão, no sentido em que historicamente são comparsas da ordem a que nos referimos acima, não existe entre eles uma relação necessariamente evolutiva. Não se segue, por isso, que um certo tipo de partido produza inevitavelmente um outro, com o desaparecimento conseqüente do precedente. Mais do que isso, causas sociais e políticas específicas levam à emergência de uma determinada configuração partidária que pode durar por um certo tempo e depois modificar-se e assumir finalmente características inteiramente novas. Isto comporta, entre outras coisas, que tipos diversos de partidos podem coexistir no mesmo sistema partidário. Na verdade, ainda que a maior parte dos partidos burgueses tenha se transformado em partidos eleitorais de massa, permanece ainda pequeno o partido de pessoas notáveis, assim como em certos países existem, ao mesmo tempo, partidos eleitorais de massa e "partidos de aparelho".

V. TRANSFORMAÇÃO DO PARTIDO DE ORGANIZAÇÃO DE MASSA. Quando se aludiu às modificações que podem ocorrer numa determinada configuração partidária ficaram demonstradas as transformações que sofreram ou estão sofrendo importantes partidos de aparelho europeus. Foram estes partidos que mais interesse despertaram na literatura e nas publicações de caráter sociológico e político. Julgados por alguns como os mais aptos a permitir a participação política dos cidadãos e tidos por outros como partidos de estrutura antidemocrática dominada pelos aparelhos que servem de instrumento de manipulação das massas, eram todavia unanimemente considerados como "partidos modernos" por excelência, conseqüência necessária ou inevitável da democracia de massa, destinados a ocupar o lugar de todos os outros. Houve até tentativas de transformar alguns partidos eleitorais de massa em partido de aparelho, assim como de outros lados era desejada uma transformação de todos os partidos nesta direção.

Contudo, estas tentativas e estes auspícios jamais se realizaram completamente, assistindo-se, de outra parte, a uma progressiva modificação dos partidos de aparelho. Em particular, eles foram perdendo algumas das suas características essenciais, como a alta participação das bases na vida do partido, a contínua ação de educação moral e intelectual das massas, a precisão do programa político e o apelo à transformação da sociedade. Do lado contrário, se acentuou sua orientação eleitoral e o empenho maciço em ampliar sua influência para além das próprias bases tradicionais e a importância sempre crescente da atividade parlamentar. Assistiríamos, assim, a um processo de homogeneização dos partidos, todos preparados para se transformar em partidos "pega-tudo".

As razões que servem de base a esta transformação são de ordem política e social ao mesmo tempo. Em primeiro lugar, nas últimas décadas, a partir do segundo pós-guerra, foi-se realizando nos principais países europeus, a integração, pelo menos formal, das massas populares no sistema político: os partidos de origem operária foram reconhecidos quase em toda a parte como concorrentes legítimos no "mercado" político — especialmente os que abandonaram totalmente qualquer apelo a uma transformação radical da sociedade — e, portanto, como possíveis detentores do poder político. Sendo por ela favorecida, esta integração provocou ao mesmo tempo uma intervenção cada vez maior do Estado nos setores mais diversos da sociedade e a conseqüente necessidade de princípios de planejamento econômico e social, ou, em todo o caso, de uma mediação entre interesses diversos, para a qual se requer a colaboração, clara ou tácita, dos partidos operários, especialmente quando eles podem contar com o apoio das mais poderosas organizações sindicais do país. Isto representou uma diminuição ou queda da pressão das massas, mantidas antes à margem do sistema, e uma mudança na qualidade e no nível das suas exigências políticas. E, fato, ainda mais importante, se assistiu na esfera social a profundas modificações que atingiram vastos setores da população, tais como: a consecução de um mínimo de segurança social, a difusão do consumo e de símbolos culturais homogeneizados, e o surgimento de tendências de tipo secular e privativo. Este conjunto de fatores implicou uma relativa estabilização das relações sociais, uma codificação mais ou menos compartilhada pela maior parte da população das regras de convivência civil e, conseqüentemente, uma menor intensidade na participação política com objetivos de tipo geral e totalizante.

A possibilidade real ou potencial da gestão do poder político, a relativa estabilização da situação social e, em conseqüência, a menor participação política das massas, fez com que os partidos operários abrandassem os apelos de classe em benefício de uma imagem de si mesmos que pudesse merecer o assentimento de vários setores da sociedade: a referência às solicitações e aos interesses de uma determinada classe foi acompanhada ou substituída por programas e apelos cujo conteúdo realça o interesse "nacional" e, em geral, as aspirações globais da sociedade. Tudo isto trouxe conseqüências mesmo a nível de estrutura organizacional. A participação política de base se orientou preponderantemente para a propaganda eleitoral e a obra de educação moral e política das massas se tornou quase que supérflua. Em contraposição, acentuou-se a importância do profissionalismo político nos níveis médios e altos do partido e a cooptação de "peritos" para se poder fazer face a uma atividade política cada vez mais complexa; do mesmo modo, tornou-se essencial a escolha dos candidatos com vistas ao sucesso eleitoral do partido, recorrendo-se para isso aos próprios notáveis de várias esferas sociais e profissionais.

Este processo de transformação atingiu, de forma mais ou menos acentuada, os principais partidos de articulação européia. Obviamente os partidos podem encontrar limitações, mais ou menos rígidas, às suas tendências do "tudo serve": certos interesses claramente em contraste com os da sua base tradicional não podem ser representados, a não ser que se queira incorrer na defecção eleitoral dessa mesma base; da mesma maneira, as persistentes tradições políticas de classe podem desaconselhar uma propaganda interclassista muito ousada. Porém, em geral, os partidos superam tais obstáculos evitando assumir posições claras sobre problemas capazes de criar divisões e conflitos decisivos dentro do país, lutando pela conquista do poder político com plataformas eleitorais e sistemas de gestão do próprio potencial que não se diferenciam substancialmente dos de outros partidos, mas são até muito semelhantes a eles sob muitos aspectos.

Em síntese, poderíamos dizer que a persistência dos partidos de aparelho ou vice-versa, a sua transformação em partidos eleitorais de massa, parece estar ligada à qualidade e à intensidade da participação política: onde existir um consenso generalizado sobre certos temas e problemas de base e a participação popular se manifestar através de exigências setoriais e específicas, é provável que prevaleçam estruturas partidárias com tendências "pega-tudo"; quando, ao contrário, por qualquer motivo de ordem interna ou internacional, surgirem crises capazes de criar fortes conflitos políticos ou de colocar em discussão as relações sociais existentes, a tendência para "construir máquinas políticas" profundamente homogêneas e organizadas deverá ser mais clara.

VI. FUNÇÃO DOS PARTIDOS. A aparição dos partidos de massa, quer sob a forma de partidos de aparelho, quer sob a forma de partidos eleitorais, tornou crucial um problema que na bibliografia sociológica e política foi muito debatido desde o aparecimento dos partidos. É o problema das suas funções. Com esta expressão se indicam, em geral, todas as atividades dos partidos que geram conseqüências mais ou menos relevantes no sistema político e social. Especialmente no momento em que os partidos se difundiram por grande parte do mundo e assumiram um relevo enorme na vida política, o problema das suas funções tornou-se não apenas uma questão de análise e teoria política mas também e sobretudo uma questão política que inevitavelmente suscitou respostas contrastantes e muitas vezes polêmicas.

Ao analisar o desenvolvimento dos partidos, viu-se como eles foram um instrumento importante, senão o principal, através do qual grupos sociais sempre mais vastos imergiram no sistema político e como, sobretudo, por meio dos partidos, tais grupos puderam exprimir, de modo mais ou menos completo, as próprias reivindicações e as próprias necessidades e participar, de modo mais ou menos eficaz, da formação das decisões políticas. Que os partidos transmitem o que nos livros de sociologia e de política se chama de "questionamento político" da sociedade e que, através dos partidos, as massas participem no processo de formação das decisões políticas, são as duas funções que unanimemente são reconhecidas para os partidos. À função de transmissão do questionamento político pertencem todas aquelas atividades dos partidos que têm como escopo fazer com que ao nível de decisão sejam tomadas em consideração certas necessidades da sociedade. Por outro lado, ao momento da participação no processo político pertencem atos como a organização das eleições, a nomeação de pessoal político e a competição eleitoral; através disso, o partido se constitui sujeito de ação política e é delegado para agir no sistema a fim de conquistar o poder e governar. O modo como os partidos exercem estas duas funções, a prioridade dada a uma ou a outra, é o que diferencia empiricamente os próprios partidos, constituindo também o objeto das respostas contrastantes presentes nos estudos da matéria e das polêmicas políticas, sobre os partidos e seu funcionamento.

É evidente que se se faz referência aos velhos partidos dos notáveis, não existem muitos problemas a respeito. Eles, na verdade, agregando uma camada homogênea, numericamente restrita e não dividida por fortes contrastes de princípios e de interesses, não tinham necessidade nem de uma organização nem de procedimentos muito complexos para transmitir o questionamento político da própria base social e para nomear e controlar os próprios representantes oficiais. Estes últimos podem agir facilmente para satisfação das necessidades da base que representavam e às quais organicamente pertenciam, para manutenção e proteção dos próprios privilégios sociais.

Com os partidos de massa, pelo contrário, os quais por vezes organizam milhões de pessoas, que podem expressar questionamentos diversos de tipo setorial como de tipo geral, homogêneos ou contrastantes entre si e que pressupõem complicados procedimentos para nomeação e controle das pessoas que agem dentro do sistema político, em nome e por conta desta centena de milhares ou milhões de pessoas, a situação é diferente e de necessidades muito complexas. Quais são, de preferência, os questionamentos que os partidos transmitem? Refletem efetivamente as exigências mais autênticas da própria base social? De que modo os partidos transmitem estes questionamentos? De que natureza é a delegação que os partidos recebem dos próprios correligionários? Quais são as conseqüências que se verificam no sistema político se um partido ou diversos partidos desenvolverem suas funções de um modo, em vez de outro?

A resposta a estas interrogações toma, em geral, em consideração, a configuração organizativa dos partidos. Os partidos de massa — como longamente já se expôs — não obstante a letra de seus estatutos e de seus complicados processos de controle, são, em sua maior parte, casos constituídos de uma maioria de seguidores que, pelas mais diversas razões, aderem ao partido e por uma minoria de profissionais da política — o círculo interno —, que toma todas as decisões importantes, define a linha política, controla as nomeações apesar do possível dissenso ou dos interesses reais das bases do partido. Isto deveria atribuir-se, essencialmente, a uma lógica de tipo organizativo. Segundo R. Michels, um dos mais ilustres estudiosos dos Partidos políticos, uma participação política difundida necessita de estruturas organizativas complexas, mas é exatamente a existência da organização que produz necessária e inevitavelmente tendências oligárquicas. Na verdade, o progressivo desenvolvimento da organização, a crescente complexidade dos fins a atingir com a conseqüente divisão de trabalho e a necessidade de conhecimentos especializados que este fato comporta, conduzem à profissionalização e estabilização da liderança do partido, à sua objetiva superioridade em relação aos outros membros da organização e portanto à sua inamovibilidade e ao exercício de um poder de tipo oligárquico. Nesta situação, portanto, a delegação e o controle sobre ela seriam fictícios e a transmissão do questionamento político seria manipulável e manipulado conforme os interesses de poder da oligarquia do partido. Ao nível de sistema político geral, a conseqüência seria naturalmente a negação de grande parte das instâncias democráticas que os partidos deveriam representar.

Embora se reconheça que, em muitos casos e em muitas situações, os partidos manifestam tendências oligárquicas, a interpretação de Michels foi criticada porque ela apresenta como "lei" um fenômeno que pode verificar-se em algumas circunstâncias históricas, pode ser uma tendência em outras ou pode até nem apresentar-se de fato em outros casos ainda. O modo de funcionamento dos partidos não é uniforme. Ele pode variar segundo os tempos e os lugares e é por isso difícil, a propósito, encontrar uma regra que seja válida universalmente.

Para dar uma resposta que tenha em conta esta variedade de funcionamento e que ao mesmo tempo seja empiricamente verificável põe-se a hipótese de que, tanto a transmissão do questionamento político como o processo de delegação, estão estreitamente ligados ao fenômeno da participação política. Dentro desta hipótese, os tipos e os modos de transmissão do questionamento político, assim como as várias modalidades de formação da delegação derivam, em grande parte, do tipo e da intensidade de participação política existentes em sistemas políticos diversos e em diversas circunstâncias histórico-sociais. Uma vez que se sabe que a participação política assume várias formas — participação eleitoral, inscrição nos partidos, freqüência às reuniões e às várias atividades dos partidos, mobilização de grupos e de categorias sócio-profissionais — e é de intensidade diversa segundo os partidos e os sistemas políticos, e de diferentes momentos históricos, também o funcionamento dos partidos estará sujeito a uma grande variabilidade. Quando o nível de participação for elevado e o envolvimento político dos cidadãos intenso, a delegação e o controle sobre ela serão acumulados e específicos e os partidos serão levados a colocar um questionamento político que tenha em conta as exigências e as necessidades mais gerais dos próprios associados e simpatizantes. Ao contrário, um baixo nível de participação e uma situação de não-mobilização tornarão menos controlável a delegação, favorecerão a cristalização das estruturas políticas permitindo que estas funcionem como filtro de questionamentos particulares e setoriais. Em resumo, a possibilidade de os partidos serem instrumento de democracia está dependente do controle direto e da participação das massas.

Para concluir, podemos afirmar que se o fenômeno "partido" como configuração organizativa e como conjunto de funções por ele desenvolvidas mostra, em termos gerais, uma tipicidade própria, do ponto de vista concreto e analítico se apresenta de modo muito diferente pelo que, para captar sua especificidade e a relevância atual num dado sistema político, é necessário vê-lo inserido na estrutura econômico-social e política de um determinado país, num bem definido momento histórico.

Conceito Complementar -- Grupos de Pressão

DICIONÁRIO DE POLÍTICA

Grupos de Pressão

I. Teoria dos grupos de pressão. É costume começar a discussão sobre grupos de interesse ou de pressão partindo da chamada teoria dos grupos, na formulação que lhe foi dada por Arthur Bentley, na obra The process of government (1908), retomada depois por David Truman em The governmental process (1951), onde muitos capítulos são dedicados especificamente, e não por acaso, aos grupos de interesse. Tudo somado, é inteiramente justificável essa referência, uma vez que Bentley procurava, exatamente com sua exposição polêmica, chamar a atenção e o interesse dos politólogos das instituições jurídico-formais para as atividades informais desenvolvidas por vários grupos da sociedade. E é exatamente como tentativa de provocar o rompimento do predomínio das disciplinas jurídicas e parafilosóficas no estudo dos fenômenos políticos e de propor uma análise descritiva e empírica – embora apenas dentro de um critério restrito – que é compreensível a sua afirmação, de que a grande função "do estudo de qualquer forma da vida social é a análise desses grupos. Quando os grupos são devidamente apresentados, tudo é apresentado, e, se digo tudo, entendo tudo" (208–09).

Outras tendências intelectuais levaram a uma análise da atividade política em termos de atividades de grupos. Havia, antes de tudo, a reação dos pluralistas ingleses – Figgis e Maitland, G.D.H. Coli e Laski – e dos alemães, sobretudo de Gierke, contra a teoria monística do Estado como única organização autorizada a pedir obediência e obediência absoluta (teoria proposta na Inglaterra por Austin e na Alemanha exemplificada pela ação de Bismarck). Em segundo lugar, sociólogos europeus, como Gumplowicz, Simmel e Ratzenhofer, tiveram parte notável no esforço de compreender e explicar os processos sociais por meio da categoria analítica do grupo. É nessas duas tendências que se insere a obra de Bentley que, influenciado por Dewey, procura superar a reificação das categorias jurídicas, políticas e psicológicas predominantes no início do século.

A primeira observação, para constituirmos um ponto de partida para uma análise da teoria dos grupos, é que Bentley entendia seu estudo, não tanto como a elaboração de uma teoria verdadeira, mas como uma tentativa de construir um instrumento analítico. E, com efeito, de teoria não se pode falar propriamente, já que, reduzida ao essencial, a teoria dos grupos não diz senão que a política é o processo por meio do qual os valores sociais são indicados imperativamente; este é feito por meio de decisões; as decisões são produzidas por atividades; cada atividade não está separada das outras, mas essa massa de atividades tem tendência comum a respeito das decisões; essa massa de atividades são os grupos; assim, a luta entre grupos (ou interesses) determina o tipo de decisões que devem ser tomadas" (Ekstein e Apter, 1963, 391).

Essa formulação é falha de atributos próprios de uma teoria. Não especifica as relações entre as variáveis, não indica relações entre causa e efeito, não coloca em correspondência relações formais e fenômenos reais e, enfim, não é falsificável. Finalmente, afirma que toda atividade política se reduz a uma luta entre grupos e, uma vez que a definição de grupo é tão vasta que é onicompreensiva e identificável com a definição de atividade, essa afirmação torna-se tautológica. O grupo é uma massa de atividade, um grupo político é uma massa de atividades que tendem numa direção política comum (um grupo não é um conjunto de indivíduos que interagem, como quer a definição sociológica mais difundida); um interesse existe quando se produzem certas atividades tendentes a satisfazê-lo; assim também os indivíduos, as instituições e as idéias estão reduzidos a grupos, cujas interações terminam por produzir as ações governamentais. Assim sendo, porém, desaparece toda a distinção entre os tipos de grupos presentes numa sociedade, primários e secundários, formais e informais, voluntários ou não, de tal modo que não é possível avaliar a incidência dos vários grupos sobre o processo político e sobre a distribuição dos valores sociais e os grupos mais complexos e formalmente organizados, como o Governo, a burocracia e o exército são colocados no mesmo plano que os outros grupos.

Mas Truman vai mais além quando fala de "grupos potenciais" – distinção que Bentley tinha adotado quando falou de underlying groups e de representative groups – que são atitudes de grupos, interesses largamente difundidos na sociedade, que incidem sobre o processo político, mesmo sem estarem organizados formalmente. Graças a esse artifício, Truman consegue dar conta das regras de jogo e dos procedimentos de uma certa sociedade, do sistema de crenças, catalogando-as na categoria de grupos potenciais. A crítica mais quente a essa exposição é que, para além da sua não-falsificabilidade, a realidade política não pode ser reduzida sem resíduo a um paralelograma de forças, constituído por grupos de interesses, e os indivíduos não podem ser considerados protagonistas efetivos dos processos políticos, só enquanto membros de grupos mais ou menos organizados. Da mesma forma, os governantes não podem ser considerados simples árbitros de um conflito entre grupos e órgãos de registro e de ratificação dos êxitos desses conflitos.

Por causa do defeito de uma série de definições vagas, aproximativas, genéricas, quando não tautológicas, dos conceitos-chave de grupo, interesse e atividade, que nem os discípulos mais devotos e preparados souberam remediar, a teoria dos grupos não pode aspirar legitimamente ao status de teoria geral da política. Em sua forma menos ambiciosa, todavia, ela atraiu e despertou a atenção sobre a análise das forças em jogo na atividade política, e em particular sobre a interação dos grupos semipolíticos que procuram obter decisões favoráveis dos grupos governamentais organizados e institucionalizados, despertando o interesse dos estudiosos para a atividade dos Grupos de pressão, e permitiu levantar algumas questões significativas concernentes à sua presença, importância, intensidade e âmbito de atividades e às condições que favorecem ou impedem seu sucesso.

II. Grupos de interesse, de pressão, lobbying e partidos. O primeiro e o mais importante dos problemas que se coloca neste momento é o da distinção entre expressões que são comumente usadas a modo de intercâmbio, a saber: grupos de interesse, Grupos de pressão e lobbying (ou lobby). Em segundo lugar, é necessário distinguir entre Grupos de pressão e partidos e analisar as relações entre os grupos e os partidos. Desembaracemo-nos, antes de mais nada, da expressão lobbying. Como indica a própria expressão, trata-se do corredor dos edifícios parlamentares e do ingresso dos grandes hotéis, onde freqüentemente residem os parlamentares. Trata-se de uma atividade, ou melhor, de um processo, mais do que de uma organização. É o processo por meio do qual os representantes de grupos de interesses, agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores ou dos decision-makers os desejos de seus grupos. Lobbying é, portanto, e, sobretudo, uma transmissão de mensagens do Grupo de pressão aos decision-makers, por meio de representantes especializados (em alguns casos, como nos Estados Unidos, legalmente autorizados), que podem ou não fazer uso da ameaça de sanções.

Grupo de interesse é a expressão mais difundida das três ora em exame, e sua definição mais explícita se acha em Truman, para o qual grupo de interesse é "qualquer grupo que, à base de um ou vários comportamentos de participação, leva adiante certas reivindicações em relação a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento, que são inerentes às atitudes condivididas". Essa definição sofre, porém, de três inconvenientes: de um lado, os vários autores que a usam terminam por fazer de cada erva um feixe, tornando muito genérica a noção de interesse, e por isso analiticamente inservível, de tal modo que, praticamente, cada grupo crescente numa sociedade se torna um grupo de interesse; por outro lado, há, em outros autores, a tendência a reduzir incônscia mas significativamente todo interesse a um interesse meramente econômico, deixando de lado outros interesses presentes e organizados, como os interesses culturais, religiosos e outros, enfim essa definição não nos permite dizer nada sobre as modalidades de interação entre os vários grupos presentes na sociedade e também sobre o modo preciso em que os mesmos procuram fazer prevalecer seus interesses. Bentley não tinha colocado esse problema, pois que, antes de tudo, considerava o grupo como uma categoria analítica e não concreta e, em segundo lugar, identificava o interesse com a atividade. Fazendo assim dava como descontado que todo interesse se exterioriza em formas de atividades, já que podem existir interesses não-ativados. Truman procura superar essas objeções, usando a expressão grupos de interesse político, mas também ela não é satisfatória na medida em que interesses não-políticos podem levar à necessidade de pesquisa de decisões políticas favoráveis, com o fim de se adotar, manter ou ampliar.

Resta, portanto, a expressão Grupos de pressão. Ela indica, ao mesmo tempo, a existência de uma organização formal e a modalidade de ação do próprio grupo em vista da consecução de seus fins: a pressão. Entendemos por pressão a atividade de um conjunto de indivíduos que, unidos por motivações comuns, buscam, através do uso de sanções ou da ameaça de uso delas, influenciar sobre decisões que são tomadas pelo poder político, seja a fim de mudar a distribuição prevalente de bens, serviços, honras e oportunidades, seja a fim de conservá-la frente às ameaças de intervenção de outros grupos ou do próprio poder político. Pressão é, portanto, não tanto como pensam alguns autores, a possibilidade de obter acesso ao poder político, mas a possibilidade de recorrer a sanções negativas (punições) ou positivas (prêmios), a fim de assegurar a determinação imperativa dos valores sociais através do poder político. Depois de distinguirmos as expressões lobbying, grupos de interesse e Grupos de pressão, resta o problema mais delicado, que é o de diferenciar os Grupos de pressão dos partidos políticos.

Se aderirmos à teoria dos grupos, torna-se difícil, para não dizer impossível, efetuar esta distinção, que é de fundamental importância. A definição de grupos de interesse dada por Truman e analisada mais acima não permite nenhum passo em frente, pois que tanto os grupos de interesse quanto os partidos aparecem ambos como species do genus grupo. As primeiras tentativas de diferenciação tiveram em mira características que não estavam em grau de distinguir claramente os Grupos de pressão dos partidos políticos, mas serviam mais para distinguir, a partir de dentro, as duas categorias. Não pode servir, para este fim, a continuidade ou a intermitência da atividade: a este propósito foi já notado que, pelo menos no contexto anglosaxônico, "comparadas à intermitência das atividades partidárias e ao caráter abstrato e à generalidade da propaganda dos partidos, as campanhas dos grupos aparecem concretas e constantes" (Ehrmann, 1968, 487). Também não pode servir para diferenciar a dimensão da organização, porque muitos partidos são bem menores do que muitos Grupos de pressão – pensemos não apenas nas confederações industriais, mas também nos próprios sindicatos –, nem o âmbito das atividades enquanto existem Grupos de pressão de caráter nacional e partidos apenas locais ou regionais, nem a finalidade enquanto Grupos de pressão e partidos em conjunto se vangloriam da finalidade de caráter geral, nem, enfim, a articulação dos interesses como função própria dos Grupos de pressão e a agregação dos interesses como função específica dos partidos políticos.

Mas, enquanto para todas as dimensões precedentes é fácil especificar linhas de continuidade (continua), que vão do máximo de persistência ao mínimo de atividade, do máximo ao mínimo de organização, e assim por diante, a articulação e a agregação de interesses parecem, ao menos, em princípio, fornecer um critério adequado de diferenciação. Mas não é bem assim. Se, na verdade, por articulação de interesses entendermos "o processo através do qual os indivíduos e os grupos propõem questões às estruturas de decisões políticas", não há dúvida de que esse processo pode ser iniciado e controlado indiferentemente pelos Grupos de pressão e pelos partidos e que a linha distintiva terá caráter quantitativo e não qualitativo. De modo análogo, se por agregação de interesses entendermos "a conversão das perguntas em opções políticas alternativas", existem muitos tipos de partidos que não têm essa função, e há alguns Grupos de pressão – as gigantescas confederações industriais, agrícolas e sindicais – que, além da tutela dos interesses de seus associados, põem-se explicitamente o objetivo de formular opções políticas alternativas.

Finalmente, mesmo em relação a essas duas funções, não podemos dizer que os Grupos de pressão sejam a organização (ou as estruturas) especializada no cumprimento da função de articulação dos interesses, assim como não podemos afirmar que os partidos sejam a estrutura especializada na agregação de interesses. Poder-se-ia objetar que a distinção entre Grupos de pressão como articuladores de interesses e os partidos políticos como agregadores de interesses existe, pelo menos, em nível genético. Quer dizer, os Grupos de pressão surgem se esforçando por fazer frente a um problema imediato, na base de um só interesse, e depois se transformam para prestar serviços necessários aos seus associados, enquanto os partidos, já no momento da sua constituição, se colocam como representantes de muitos interesses. Mas também essa distinção não é correta, porque muitos Grupos de pressão surgiram com a intenção de defender muitos interesses e, por outro lado, muitos partidos foram criados na base de um só interesse, ampliando depois o âmbito de suas atividades. Essa distinção não poderia responder pelos partidos flash que vivem o espaço de uma só eleição.

Talvez uma solução para esse problema possa ser encontrada fazendo referências às funções que são atribuídas comumente aos grupos e aos partidos e procurando especificar aquelas que só os partidos desempenham. As funções de transmissão do questionamento político, de mediação entre sociedade e Governo, de recrutamento político, de participação política, e de integração social são todas desenvolvidas, de uma forma ou de outra, por ambas as estruturas. É, todavia, possível especificar pelo menos três funções que são desenvolvidas apenas pelos partidos e não pelos Grupos de pressão: a função de competição eleitoral, a função de gestão direta do poder e talvez a função de expressão democrática (Fisichella, 1972, 21).
Finalmente, podemos concluir que são Grupos de pressão aqueles grupos organizados que, embora tendo, em mira influenciar sobre a distribuição dos recursos numa sociedade, seja para mantê-la sem alteração, seja para introduzir mudanças em seu favor, não participam diretamente no processo eleitoral e, por isso mesmo, não estão interessados em gerir in proprio o poder político, e, sim, em aproximar-se dele com facilidade e freqüência e a influenciar as opções.

Antes de passar a examinar quais são os canais de acesso dos Grupos de pressão ao poder político e os recursos que lhes permitem desenvolver um papel importante no processo político da sociedade, democrática ou não, é necessário aprofundar as relações entre Grupos de pressão e partidos. O primeiro problema diz respeito ao tipo e grau de interpenetração entre partidos e Grupos de pressão. Primeiro caso: os Grupos de pressão controlam os partidos, isto é, não financiam apenas a atividade dos partidos, mas podem até decidir significativamente tanto o recrutamento dos dirigentes, quanto o tipo de política a seguir e a atuar. Nesse caso, os Grupos de pressão obstaculizam fortemente a capacidade dos partidos de combinar interesses específicos em programas que olhem à obtenção de um apoio mais amplo, e, portanto, o processo legislativo termina por dever enfrentar uma série de questões grosseiras e particulares ou rígidas e vagas. Segundo caso: os Grupos de pressão são verdadeiras emanações dos partidos ou pelo menos recebem deles uma sustentação indispensável. Nesse caso, o controle dos partidos impede os Grupos de pressão de articularem autonomamente as questões atuais da sociedade, de representarem interesses específicos e pragmáticos e termina por transmitir um conteúdo ideológico a toda a atividade dos Grupos de pressão, impedindo que as suas questões possam ser colocadas em termos de contratação e compromissos. O terceiro caso é mais difundido nos sistemas democráticos: existe identidade de interesses entre alguns grupos e alguns partidos sobre temas importantes, mas jamais sobre todos os temas politicamente relevantes; em todo caso, os programas dos partidos não são nunca completamente redutíveis às pressões dos grupos.

O problema das relações entre partidos e grupos é porém interessante mesmo em outro sentido, quando se analisa a influência dos sistemas partidários sobre a atividade dos grupos de pressão. Não há um acordo na bibliografia especializada sobre o grau de influência exercido, pelos vários tipos de sistemas partidários, sobre o número e a intensidade da atividade dos Grupos de pressão. No caso de sistema de partido único, quando ainda se pode falar devidamente de Grupo de pressão, os grupos, na maior parte das vezes, operam dentro do próprio partido e seu número será tanto mais elevado quanto mais complexa for a sociedade, e a sua atividade tanto mais intensa quanto mais aberto o sistema de recrutamento de partido (que não seja receptivo apenas para uns e hostil para outros). O desacordo entre os estudiosos surge a propósito dos sistemas bipartidários e dos sistemas multipartidários. O contexto bipartidário, segundo foi sustentado (Key, 1964, 177), encoraja a formação dos Grupos de pressão, pois que é um grande risco para os partidos tornarem-se portadores de interesses muito específicos e excessivamente caracterizados, desde o momento em que a sua vitória fica ligada a um apelo mais generalizado. Exatamente para obter um apelo mais amplo, conforme se afirmou (Ekstein e Apter, 1963, 414), os partidos, nos sistemas bipartidários, são muitas vezes compostos de alas e frações que se fazem porta-vozes de interesses particulares ou seccionais, mas não de qualquer tipo. Portanto, os sistemas bipartidários não desalentam a constituição dos Grupos de pressão e, sim, talvez mais propriamente, o seu acesso ao partido através dos canais internos, enquanto nos sistemas multipartidários, alguns partidos têm as características de Grupos de pressão.

Na verdade, essa análise não é, de per si, suficiente porque, não são apenas as características dos sistemas partidários a condicionar o número dos Grupos de pressão e a intensidade das suas atividades, mas também, de um lado, as características da organização interna dos vários partidos e, de outro, as características do funcionamento, da mecânica do sistema partidário. Num sistema bipartidário, por exemplo, um Grupo de pressão que tenha relações privilegiadas com um dos dois partidos se achará inevitavelmente em desvantagem quando o outro partido estiver no poder, e deverá necessariamente buscar outros canais de acesso para os decision-makers. Se, porém, a disciplina interna dos dois partidos não é muito rígida, o Grupo de pressão poderá tentar influenciar um número suficiente de deputados para conseguir medidas legislativas não inteiramente desfavoráveis. Num sistema multipartidário em que exista uma certa alternância de poder, os Grupos de pressão têm boas possibilidades operacionais, mesmo em nível dos partidos; daí, ao contrário, como nos sistemas de partido predominante ou com um partido de maioria relativa sempre no Governo esta alternância é inexistente ou quase, os Grupos de pressão "parentes" do partido em posição de preeminência terão acesso privilegiado e obterão decisões favoráveis, enquanto os outros grupos procurarão, ou influenciar cada um dos representantes do partido de maioria – que normalmente não é muito disciplinado nem muito coeso –, ou pressionar diretamente a administração pública, procurando, em ambos os casos, não se deixar facilmente identificar com os partidos de oposição (ou com outros partidos em geral). Naturalmente, uma vez que o objetivo dos Grupos de pressão é o de obter decisões favoráveis, a análise desenvolvida até aqui seria insuficiente se não se levasse em conta a medida em que os partidos ocupam diretamente (mesmo por meio de um controle efetivo sobre o Governo) o centro do processo decisional e a medida em que a administração pública intervém na formulação e na aplicação das decisões políticas.

III. Recursos dos grupos de pressão e canais de acesso. Passemos agora para uma análise dos recursos à disposição do Grupo de pressão e sua estrutura organizativa para vermos as linhas de suas modalidades de ação e também as suas probabilidades de sucesso. É evidente que o sucesso do grupo depende, em grande parte, da organização formal e informal do sistema em que o grupo opera. Essa análise deve por isso considerar a atividade do grupo, entre outras coisas, como uma série de respostas e de adaptações à estrutura do processo decisional do sistema. Alguns autores sustentam que um dos índices mais positivos onde reside o poder real consiste na especificação de onde os Grupos de pressão aplicam mais seus recursos. Outros chegam até a afirmar que, para aumentar suas probabilidades de sucesso, o Grupo de pressão procura assemelhar-se à organização que pretende influenciar, assumindo substancialmente algumas características importantes dessa organização.

Um exemplo significativo diz respeito ao efeito da organização centralizada ou descentralizada, unitária ou federal, do Estado. Se as decisões concernentes a uma categoria profissional, por ex., a dos professores não-universitários, forem tomadas, não em nível nacional ou federal, mas em níveis regional e estadual, o Grupo de pressão representado pelos professores não será presumivelmente organizado de maneira centralizada em nível nacional, mas será descentralizado e mais aguerrido em nível local. Permanecendo ainda por algum tempo sobre esse terreno, a organização federal do Estado pode produzir uma ulterior conseqüência, desejada ou inesperada, e pode criar Grupos de pressão representados pelos Estados ou pelas regiões. Assim, na Alemanha, os Läender são autênticos Grupos de pressão, não só porque têm representação no Bundesrat, onde cada Land dispõe de um gabinete e de um staff, mas ainda porque, por exigências constitucionais, todos os projetos de lei devem ser submetidos ao Bundesrat e os ministros dos vários Läender gozam das prerrogativas de dirigir-se diretamente ao Bundestag e às suas comissões para destacar os interesses em jogo nos vários projetos de lei.

Devemos perguntar-nos agora quais são os fatores que determinam a forma que assume a atividade dos Grupos de pressão. Segundo os vários autores, este problema, essencialmente, diz respeito às interações entre os Grupos de pressão e os órgãos do Governo – Governo e administração pública –, mas é evidente que, de acordo com o ordenamento estatal, a atenção do estudioso e dos Grupos de pressão deve voltar-se de vez em quando também, em nome dos próprios interesses, para os grupos parlamentares e para os partidos (v. supra). Mais raro é o caso em que os Grupos de pressão agem simplesmente sobre a opinião pública por meio de amplas campanhas publicitárias. Nesse caso, fala-se de grupos de promoção e de propaganda. Também os Grupos de pressão podem recorrer à sensibilização da opinião pública, mas apenas como etapa intermediária ou como um dos modos possíveis através dos quais se desenvolve uma atividade de pressão.

Qual é a razão, em alguns sistemas políticos, da atividade dos Grupos de pressão e do seu número aparecerem notavelmente superiores aos dos outros sistemas? Uma das condições pelas quais o número dos grupos é elevado nasce da diferenciação estrutural da sociedade, mas essa condição não está ainda em grau de explicar por que os representantes profissionais e as associações voluntárias criadas pela modernização se transformam em e operam na qualidade de Grupos de pressão. Com efeito, é necessário examinar outros três fatores: o grau e o tipo de consenso social, a legitimidade dada aos Grupos de pressão e o funcionamento do sistema partidário. Sobre este último fator já raciocinamos longamente e, por isso, vejamos melhor os outros dois.

Se o consenso social é muito limitado nos sistemas totalitários e nos países novos, é evidente que sempre que os grupos conseguirem organizar-se procurarão apoderar-se diretamente do poder e mudar as modalidades e os procedimentos de exercício mais do que usufruir desses procedimentos, a fim de obter decisões favoráveis. A sua politização será, ao mesmo tempo, mais intensa mas também mais sujeita a crises radicais – com o conseqüente abandono e a expulsão da arena política – nos freqüentes casos de insucesso. O número dos grupos que entram em competição em um nível inferior ao do Governo e uma elevada competição entre grupos são, numa certa medida, índices do grau de aceitação do sistema – isto é, do consenso social e da vitalidade do próprio sistema, mesmo que as características desta competição e o grau de autonomia do Governo dos vários grupos forneçam índices talvez mais seguros e mais valiosos como avaliação da vitalidade e democraticidade do processo político.

Quanto à legitimidade, é necessário distinguir entre legitimidade que a cultura política do sistema concede às atividades de grupos organizados, e que vai de um mínimo nos sistemas totalitários e nos países novos até um máximo nos países anglo-saxônicos – embora com matizes diferentes –, e a legitimidade sobre a necessidade de chegar a uma organização formal e também sobre a maneira correta de empreender certas iniciativas, a coberto dos próprios interesses, além da legitimidade de como é considerada a liderança e a condição de membro do próprio grupo (pense-se, em planos diferentes, que as greves de soldados e policiais são não apenas ilegítimas mas ilegais e a dos médicos é, muitas vezes, considerada ilegítima pelos próprios médicos).

As diferenças mais significativas entre as várias formas das atividades dos Grupos de pressão podem se fazer relacionar, de um lado, com as características do processo decisional e, de outro, com a cultura política do sistema em que eles operam. Comecemos pelo segundo fator. Nos países em que sua atividade evoca o fantasma do Governo invisível e da corrupção, ou onde ela é considerada nociva e ilegítima, os Grupos de pressão tenderão a desenvolver um trabalho de persuasão e de pressão, não à luz do sol, mas através de consultas e negociações mais ou menos secretas, e o locus da sua atividade não será o Parlamento nem o Governo, mas os ministérios em especial. Essa derivação é, além disso, respectivamente favorecida e inibida pela vastidão ou pela estreiteza do âmbito de discrição que gozam os ministérios na aplicação das leis aprovadas pelo Parlamento. Na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, este âmbito de discrição é mais elevado; na França e na Itália, é muito mais restrito, por causa da proliferação de pequenas leis a respeito dos regulamentos administrativos.

Um outro fator que influencia a forma de atividade dos Grupos de pressão é dado pela expansão da esfera de intervenção governamental. O Estado do bem-estar e assistencial, com a crescente absorção em torno de verbas para programas de caráter econômico, previdenciário e social, ampliou notavelmente a área em que é necessário fazer pressão sobre o Governo para obter decisões favoráveis ou impedir decisões desvantajosas, obrigando os grupos de interesse a se organizar. Ao mesmo tempo, a esfera da expansão governamental fez também que órgãos paraestatais se erguessem na qualidade de Grupos de pressão.

As probabilidades de sucesso de um Grupo de pressão são fortemente influenciadas por recursos à sua disposição. Entre estes recursos, os mais importantes parecem que são: a dimensão (ou entidade da membership), a riqueza, a qualidade e a amplitude de conhecimentos, a representatividade. Ao lado desses recursos, parece, além disso, que as probabilidades de sucesso de um Grupo de pressão são notavelmente acrescidas quando os associados e os líderes da organização provêm de estratos sociais superiores, quando o grupo procura promover fins que não estejam em conflito com os valores sociais dominantes e quando o grupo é considerado legítimo pelos decision-makers. Nem todos os grupos, porém, possuem a mesma quantidade de recursos e uma avaliação real da incidência de recursos em sua posse e, por conseqüência, táticas de ação aumentam as probabilidades de sucesso, uma vez que cada um dos recursos referidos torna o grupo capaz de negociar, a partir de uma posição mais favorável, com uma contrapartida a mais.

Por exemplo, o órgão de associados do grupo – lembremo-nos dos sindicatos dos trabalhadores – pode por um lado influenciar, de maneira explícita, a tomada de posição dos partidos que sabem que dependem dos votos do grupo, mas por outro lado, mesmo se de modo menos claro, as opções governamentais, se forem efetuadas em nítida oposição às pretensões do grupo, deverão ser aplicadas com custos muito maiores. A riqueza pode ser utilizada de vários modos: para corromper tout court aqueles que devem tomar ou fazer aplicar as decisões – os parlamentares ou os burocratas –, o que, se não é freqüente nos sistemas políticos ocidentais, é também uma possibilidade real – para desenvolver amplas ações políticas, e, enfim, para favorecer as campanhas eleitorais de cada deputado. Os conhecimentos são, sobretudo, úteis na fase da elaboração dos projetos de lei – de modo particular quando a matéria a regulamentar é complexa e a sua redação é pedida a cada um dos deputados ou a órgãos ministeriais dotados de um staff não adequadamente preparado –, na fase de discussão das emendas e na fase de aplicação das leis, sobretudo quando essas não são rigidamente formuladas, mas permitem aos burocratas a elaboração de regulamentos integrativos.

A representatividade pode ser entendida de dois modos: ou que a liderança do grupo é realmente expressão da base, isto é, goza da confiança e é receptiva às suas exigências – representatividade que é, muitas vezes, negada aos líderes sindicais –, ou que o grupo absorve a grande maioria das unidades que operam no setor. Assim, os líderes sindicais podem também ser representativos de suas bases, mas, se em vinte milhões de trabalhadores, os inscritos no sindicato são apenas cinco milhões, os sindicatos não poderão considerar-se representativos. Assim, também uma confederação industrial pode associar uma notável percentagem de indústrias que operam na sociedade, mas, se duas ou três indústrias, com o mais elevado número de associados e com o mais alto faturamento, não fazem: parte dela, a representatividade da confederação industrial será muito diminuta. O mesmo raciocínio é válido quando existem organizações sindicais competindo entre si. Esse fato diminui a percepção da representatividade dos sindicatos e contemporaneamente aumenta os custos de decisão, tornando complicadas as operações de consulta entre Governo, burocracia e sindicatos, e quase impossíveis as negociações em sentido estrito, requerendo estas últimas a concentração da autoridade na outra parte, com o fim de obter o máximo das decisões adotadas de comum acordo.

Para nada serve a posse de certos recursos se esses não se fizerem valer dos canais apropriados. A dimensão da membership e a sua coesão são recursos que podem ser usados nas competições eleitorais e não apenas nos casos de pequenas circunscrições ou municípios com sistema eleitoral e de representação proporcional. O caso das estreitas ligações entre trade e unions e partido trabalhista na Inglaterra é muito conhecido para ser mais uma vez destacado. Para a Itália, a Federação dos Cultivadores diretos constitui o caso mais macroscópico do momento, o qual se vangloria, com toda a probabilidade de razão, de poder "mandar" ao Parlamento quarenta deputados para a legislatura (todos da democracia cristã).

A riqueza pareceria, apesar de tudo, o recurso de menor peso na atividade dos Grupos de pressão, se não fosse o fato de que, além de poder ser aplicada para tornar difícil a atuação das preferências governamentais, a riqueza é muitas vezes a chave para usufruir de consultores preparados e influentes, para financiar campanhas eleitorais de partidos inteiros e de deputados, e para influenciar a opinião pública através da imprensa e da publicidade. Embora a riqueza seja considerada o recurso típico das organizações industriais, acontece freqüentemente que os próprios sindicatos dos trabalhadores dispõem dela de uma forma notável, embora nunca ao nível dos industriais. Enquanto as dimensões da membership, a coesão do grupo e a sua riqueza podem influenciar, ao menos teoricamente, apenas os decision-makers, a posse de conhecimentos e a representatividade da organização que delas faz uso podem influir, numa certa medida, sobre o tipo de decisões a serem tomadas e sobre o como serão aplicadas. Estes dois últimos recursos se fazem valer, normalmente, no confronto entre Governo e administração pública.

No que diz respeito às relações entre Grupos de pressão, partidos e administração pública, podem ser especificadas três importantes categorias: a relação de parentesco a que o partido se mostra receptivo nos casos de pressões e sugestões dos grupos da mesma matriz ideológico-política; a relação de clientela, em que os ministérios, para funcionar adequadamente, procuram a colaboração de alguns grupos de pressão que se tornam, ao mesmo tempo, os interlocutores privilegiados e os beneficiários máximos das opções políticas; e a relação de colonização, por meio da qual alguns grupos de pressão, por costume ou por real poder de recato, ficam em posição de vetar a nomeação de importantes funcionários administrativos ou de impô-la. Em alguns países, sobretudo nos Estados Unidos, desenvolve-se uma luta análoga pela nomeação, não só dos vários secretários de departamento, mas também dos juízes federais, a favor ou contra os industriais, a favor ou contra os trabalhadores, a favor ou contra os negros. A representatividade, enfim, é o recurso que permite um acesso aos decision-makers, acesso formal ou informal, institucionalizado – onde existem organismos, como o Conselho Nacional de Economia e do Trabalho – e que de certo modo legitima também as atividades dos Grupos de pressão – tanto mais representativos tanto mais legítimos, ou pelo menos, tanto menos ilegítimos.

Ainda uma palavra no que diz respeito ao papel dos organismos consultivos. Em muitos países existem organismos deste tipo nos quais acham lugar, junto de peritos não pertencentes a grupos, os próprios representantes dos grupos mais importantes, as chamadas associações de cúpula, cuja função, pelo menos teoricamente, é dupla: estimular o acolhimento das questões antes dessas chegarem à mesa do ministro e favorecer a contratação e o compromisso antes que o problema se torne politicamente queimado e penetre no terreno das controvérsias partidárias. O sucesso desses organismos está ligado ao funcionamento do próprio sistema político. Onde as condições de partida não estão muito longínquas, como na Inglaterra e na Alemanha, o resultado parece ser satisfatório, mas onde o conflito é bastante alto, como na Itália e na França, a conciliação dos interesses não acontece senão raramente e deixa sempre vencidos e vencedores.

Um tema de pesquisa particularmente interessante é constituído pela função desenvolvida por um representante de um Grupo de pressão que seja eleito membro parlamentar ou nomeado alto funcionário de um ministério ou juiz (nos Estados Unidos). Habitualmente, pensa-se que seu comportamento na nova posição é inspirado fundamentalmente pela sua origem e que, portanto, ele se esforce por favorecer de qualquer maneira e em qualquer circunstância os interesses do grupo de que provém e ao qual deve sua nova posição (e ao qual presumivelmente pode dever até sua permanência na nova posição). Deve ser aprofundada à medida em que as expectativas do papel que o representante do Grupo de pressão conseguiu ocupar, as normas formais e informais, que regulam sua atividade, influem sobre suas decisões e provocam tensões não fáceis de resolver e de superar na base da simples adesão às normas do grupo de que ele é o representante. A frustrante e fugidia noção de interesse geral e público pode levar o representante a uma tomada de posição incompreensível se olharmos apenas seu background intelectual e sua proveniência. Como o processo de decisão não pode ser reduzido a uma simples análise de Grupo de pressão em campo e ao peso relativo das suas pressões, assim a atividade dos representantes dos Grupos de pressão que ocupam posições legislativas, administrativas ou judiciárias não pode ser determinada a priori com base na sua simples ligação com o grupo, mas requer uma análise mais cuidada e atenta aos conflitos entre tensões diferentes (de representação e de função).

IV. Democracia e grupos de pressão. A discussão das relações entre Grupos de pressão e democracia pode ser enfrentada de duas maneiras: antes de tudo, analisando se a atividade dos Grupos de pressão é possível apenas nos sistemas democráticos e, em segundo lugar, procurando avaliar o seu papel dentro dos sistemas democráticos para saber se eles representam uma degeneração desses sistemas ou se não desenvolvem funções úteis à manutenção e adaptação desses sistemas, em que condições e com que riscos.

Se aderirmos ao group theory of politics, não será possível negar a existência de grupos até dentro dos sistemas totalitários, não obstante o monolitismo que a própria noção totalitarista implica. Mas o que nos interessa é avaliar a existência de duas condições essenciais para a atividade dos Grupos de pressão: antes de tudo, a possibilidade de organização, possibilidade não apenas garantida por lei, mas possibilidade real; e, em segundo Lugar, a possibilidade de pressionar, de entrar nas decisões tomadas pelo sistema. Pois bem, sem negar a existência de grupos informais nos sistemas políticos autoritários e totalitários, estamos habitualmente na presença de grupos que procuram controlar, como já notamos acima, o Governo, tratando-se mais de uma luta pelo poder do que de uma luta por influenciar as decisões a tomar; em segundo lugar, existe, habitualmente, nestes sistemas, uma parte de orientação, que pode ser a burocracia partidária ou a burocracia militar ou a burocracia tout court, e é escassa a autonomia dos outros grupos, de tal forma que, em terceiro lugar, a liberdade de associação é quase sempre unicamente formal. Finalmente, mesmo que não possamos negar que o processo de industrialização e de modernização cria nos sistemas autoritários e nos sistemas totalitários associações formais e informais (de escritores, de economistas, de cientistas, de managers, de técnicos), é, todavia, inexato denominar esses grupos como Grupos de pressão enquanto se fundam nas condições fundamentais de autonomia dos grupos e da possibilidade efetiva de incidir sobre o processo decisional.

Por essa razão, os Grupos de pressão, em sentido estrito, são organizações típicas dos sistemas democráticos, mas isto não quer dizer que eles sejam, hodiernamente, inteiramente aceitos. Na verdade, nem a teoria liberal clássica, que via a atividade política como a soma dos interesses individuais e sua composição autônoma, nem a teoria democrática de Rousseau, em que a vontade geral não era a soma dos interesses dos cidadãos, mas algo mais transcendente, deixavam muito espaço aos corpos intermediários da sociedade entre o cidadão e o Estado. E a polêmica longamente dirigida contra os partidos não podia deixar de ter em mira organizações como os Grupos de pressão que, pela sua própria natureza não institucionalizada e menos visível, eram ainda mais difíceis de controlar. E não obstante a famosa afirmação de Tocqueville que, "a fim de que os homens permaneçam civis e se tornem tais, é necessário que, entre eles, a arte de associação se desenvolva e se aperfeiçoe, na mesma medida em que aumenta a igualdade de condições", os Grupos de pressão permaneceram por longo tempo, e precisamente nos Estados Unidos, aos quais Tocqueville se referiu, um fenômeno em relação ao qual deveria ser mantida distância.

Todavia, nos meados do século XX, os Grupos de pressão aparecem como elemento já provavelmente ineliminável do processo político dentro dos sistemas democráticos. A primeira questão a ser colocada é se esses sistemas funcionariam melhor ou pior sem os Grupos de pressão. A segunda questão é quais são as garantias necessárias a fim de que os Grupos de pressão operem como instrumento de estabilidade e desenvolvimento democrático e não como fator de degeneração.
Na maior parte dos casos, para responder à primeira questão, os sistemas democráticos contemporâneos funcionariam pior se não existissem os Grupos de pressão. Na verdade, os partidos tendem atualmente a concentrar os problemas políticos em larga escala numa medida não muito freqüente e em ocasiões limitadas às eleições. Assim fazendo, os partidos muitas vezes não ficam em sintonia com as novas questões vigentes na sociedade. Os Grupos de pressão operam, de uma forma mais constante e mais específica, e atuam numa tramitação eficaz entre os grupos sociais organizados e o Governo. Além disso, eles podem proporcionar uma participação mais significativa a seus associados do que a atividade que eles têm no seio do partido. Não se pode avaliar, com segurança, se as decisões tomadas por intervenção dos Grupos de pressão são mais consoantes com o interesse público ou geral. Primeiro porque é difícil determinar o que seja interesse público, segundo porque não dispomos de outro termo de comparação. Pode-se supor que as decisões tomadas sem a intervenção dos Grupos de pressão teriam sido menos custosas em termos de tempo e de complexidade de consultas, mas mais custosas para aquisição de informações e de conhecimentos necessários, e muito mais custosas em termos de aplicação frente à resistência dos grupos não consultados.

Entre os problemas mais espinhosos, além do de achar o modo de dar expressão aos interesses não-organizados – porque mais fracos e eleitoralmente talvez de menor interesse para cortejar: os interesses dos marginais, dos aposentados, dos pobres, dos velhos e dos consumidores –, existe o tema da garantia que a atividade dos Grupos de pressão requer: antes de tudo, menos segredo e, portanto, publicação dos balanços e, em segundo lugar, democracia interna contra a perpetuação de oligarquias e, portanto, regulamentação explícita das suas atividades. Parece certo que o aparecimento dos Grupos de pressão como fator dominante num sistema político assinala uma grave crise, seja em nível de administração pública, seja em nível dos órgãos representativos e talvez mesmo as medidas sugeridas poderão chegar muito tarde.